- Trent’anni di regolazione indipendente. ARERA e la sua legge istitutiva
L’occasione per una riflessione sul ruolo dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) viene dalla recente nomina del nuovo collegio, il quinto dopo quelli presieduti da Pippo Ranci, Alessandro Ortis, Guido Bortoni e Stefano Besseghini. Si è dunque aperta una nuova fase dell’attività di un’autorità, che, com’è noto, dal 1995 ha visto ampliare il proprio perimetro di intervento dai settori dell’energia elettrica e del gas a quello dell’acqua e del ciclo dei rifiuti urbani, nonché del teleriscaldamento.
La legge 481/1995, ormai in vigore da più di trent’anni, può essere ormai definita come la legge generale della regolazione. Negli ultimi anni, segnati dalla rinascita del modello della regolazione indipendente, ogni volta che il legislatore ha esteso le competenze di ARERA o creato un nuovo regolatore, come l’Autorità di regolazione dei trasporti (ART), ha fatto rinvio ai principi e ai poteri di questa legge[1]. Perciò il sistema regolatorio dei grandi servizi pubblici a rete nazionali (gas, elettricità) e di alcuni dei principali servizi pubblici locali si regge, essenzialmente, su una legge di principi e su un unico regolatore, dotato di una pluralità di poteri (normativi, amministrativi, giustiziali), che si esercitano in settori differenti ed eterogenei.
ARERA si configura, dunque, come un regolatore multisettoriale. Tale assetto riflette le sottostanti dinamiche di mercato laddove, accanto a operatori di più modeste dimensioni, si vanno affermando aziende multiutility che possono avvantaggiarsi del rapporto con un unico soggetto (ad una pluralità di regolatori potrebbero infatti corrispondere differenti e tra loro incoerenti approcci regolatori). Un unico regolatore potrà invece assicurare coerenza di principi, schemi e metodologie e quindi garantire, da un lato, economie di apprendimento; dall’altro, certezza e affidamento.
Tra i principali vantaggi del modello multisettoriale vi è anche l’irradiarsi, anche negli altri settori regolati, dello statuto d’elevata indipendenza che caratterizza il regolatore energetico fin dalle direttive del c.d. “terzo pacchetto energia”[2].
La legge n. 481 del 1995 ha resistito a controspinte che inizialmente hanno tentato di ostacolare l’affermarsi del cosiddetto Stato regolatore, riportando talune competenze nella sfera ministeriale.
- L’indipendenza dall’esecutivo
L’indipendenza di ARERA, come delle altre autorità di regolazione, si giustifica anche per la necessità di prevenire conflitti di interessi tra Stato regolatore, che deve fungere da arbitro neutrale tra le imprese concorrenti, e Stato imprenditore, tuttora azionista di imprese operanti nei vari mercati (come Enel o Eni), che ha invece interesse a favorire il loro sviluppo anche a scapito di quelle concorrenti. E’ questo uno dei cardini del paradigma regolatorio britannico introdotto negli anni Ottanta e mutuato anche in Italia negli anni Novanta del secolo scorso[3].
Il tema dell’indipendenza di ARERA dall’esecutivo assume tanto più rilievo nella misura in cui il sistema di governance dell’energia, pur frastagliato (tra autorità europee, nazionali e società private con funzioni regolatorie come GSE S.p.A.), si configura a livello nazionale come “strutturalmente dualistico”, al punto che il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (MASE) sembra talvolta assumere il ruolo di “secondo regolatore” a fianco di ARERA[4].
La stessa l. n. 481 del 1995 stabilisce del resto che le autorità di regolazione “operano in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”, facendo salve “le funzioni di indirizzo nel settore spettanti al Governo” e attribuendo al Governo il potere di indicare nell’ambito del documento di programmazione economico-finanziaria alle autorità “il quadro di esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica utilità che corrispondono agli interessi generali del Paese” (art. 2, rispettivamente, commi 5, 14 e 21).
Si discute su quale sia il giusto equilibrio tra prerogative del Governo e competenze dell’autorità di regolazione. Si ritiene generalmente che quest’ultima non può essere condizionata nelle proprie decisioni, specie quelle che si basano su accertamenti e apprezzamenti tecnici che non involgono scelte politico-discrezionali, da indicazioni puntuali e specifiche del Governo; essa deve comunque tener conto degli obiettivi di politica industriale indicati da quest’ultimo.
Ciò posto, in termini generali, il modello organizzativo dell’ARERA, alla quale è preposto un organo collegiale costituito dal Presidente e da quattro membri (art. 2, comma 7, l. n. 481/1995), è in linea con quello delle altre autorità di regolazione indipendenti. Per assicurare l’indipendenza dal Governo, infatti, la procedura di nomina prevede il parere vincolante, a maggioranza dei due terzi dei componenti delle Commissioni parlamentari competenti, sui nominativi proposti dal MASE e approvati dal Consiglio dei ministri. La nomina è formalizzata con decreto del Presidente della Repubblica (art. 2, comma 7, l. n. 481/1995).
Al fine di promuovere l’indipendenza dell’organo, i componenti durano in carica sette anni (non rinnovabili) e nel corso del mandato non possono svolgere altre attività lavorative. Per i successivi due anni dalla cessazione dell’incarico non possono intrattenere alcun rapporto di collaborazione, di consulenza o di impiego con le imprese operanti nei settori di competenza (art. 2, comma 8, l. n. 481/1995).
L’ARERA definisce in autonomia le procedure ed i regolamenti per l’organizzazione interna, il funzionamento e la contabilità. Le risorse per il funzionamento dell’Autorità non provengono dal bilancio dello Stato ma da un contributo sui ricavi degli operatori regolati e ciò garantisce l’indipendenza sotto il profilo delle risorse finanziarie disponibili.
Lo statuto d’indipendenza di ARERA, definito dalla legge 481 del 1995 oltreché dalle direttive europee, appare uno dei più avanzati nell’ordinamento nazionale.
Sotto il profilo dell’indipendenza strutturale, il carattere collegiale (cinque componenti) assicura una minor influenzabilità delle decisioni e anche una certa diversificazione delle professionalità all’interno del collegio[5].
Nelle ultime tornate di formazione dei collegi è emerso un certo predominio della cultura giuridico-amministrativa, al punto che la cultura economico-tecnica è divenuta talora minoritaria, specie nelle tornate di nomina più recenti: una involuzione, secondo alcuni, che “ha portato a sacrificare gli aspetti sostanziali dell’intervento regolatorio rispetto agli aspetti giuridico-formali”[6]. Peraltro, in controtendenza, da questo punto di vista, l’appena nominato collegio di ARERA, al pari del primo – quello guidato dal Prof. Ranci –[7], è invece privo di competenze giuridiche.
In secondo luogo, i componenti del collegio devono essere scelti in base a requisiti di professionalità e competenza (di “alta e riconosciuta competenza nel settore” parla la legge 481 del 1995, all’art. 2, comma 8). La prassi delle nomine delle autorità indipendenti, specie nelle ultime tornate, in verità, ha spesso disatteso questi criteri, anche per la genericità con cui essi sono previsti dalle varie leggi e la sostanziale insindacabilità delle nomine in sede giurisdizionale.
Una soluzione prefigurata dal disegno di legge presentato nella XV Legislatura “Disposizioni in materia di regolazione e vigilanza sui mercati e di funzionamento delle Autorità indipendenti preposte ai medesimi” (Atto Senato n. 1366) prevedeva, quanto meno, la “pubblicazione del curriculum vitae e audizione delle persone designate” (art. 16, comma 3)[8].
In terzo luogo, sempre per garantire l’indipendenza, la durata in carica dell’organo di vertice è, nel caso di ARERA, di sette anni e ciò garantisce un disallineamento rispetto al ciclo elettorale di cinque anni e dunque un distacco maggiore dagli equilibri politici del momento. Vige poi per l’Autorità la regola secondo la quale i componenti del collegio non possono essere confermati per un secondo mandato (cfr. art. 2, comma 8, l. n. 481/1995) e ciò li rende meno influenzabili, perché immuni dalla tentazione di esercitare i poteri in modo compiacente, cioè nella speranza di essere rinnovati nell’incarico.
Per i componenti di ARERA, così come di altre autorità indipendenti, è inoltre previsto il divieto di c.d. “porte girevoli”, ossia di passare direttamente da una autorità all’altra, per evitare la stessa tentazione di acquisire “crediti” durante l’esercizio del mandato e che quella di componente dei collegi delle autorità diventi una sorta di “professione”, a prescindere dalle specifiche competenze necessarie per regolare i singoli settori sensibili[9].
Per evitare condizionamenti, i componenti non possono essere revocati dal governo nel corso del loro mandato. Le norme europee, molto più precise al riguardo, prevedono che la revoca sia possibile solo se vengono meno i requisiti della nomina stessa e in caso di commissione di illeciti (cfr. ad es., l’art. 35 direttiva n. 72/2009). A livello nazionale, nessuna normativa individua però la tipologia di illeciti e il tipo e stadio di accertamento (penale, amministrativo) che possa giustificare la revoca[10].
Infine, per i componenti di ARERA (così come per quelli dell’Autorità di regolazione dei trasporti-ART, ma non per Banca d’Italia né Consob) scattano incompatibilità anche successive, sotto forma di divieto (sanzionato pecuniariamente) di assumere incarichi in imprese regolate per un numero minimo di anni dalla fine del mandato (la legge 481 del 1995 originariamente prevedeva addirittura un termine di quattro anni, oggi ridotto a due)[11]. Quest’ultima regola – che per ARERA si estende anche ai dirigenti – tende a garantire soprattutto l’indipendenza sul versante degli interessi privati, spesso sospettati di riuscire a “catturare” le istituzioni preposte alla loro disciplina.
Un ulteriore presidio è costituito dal ruolo del Parlamento in quanto la nomina dei componenti dell’organo collegiale non è infatti attribuita esclusivamente al governo, come accade di regola per gli enti pubblici. Nel caso dell’ARERA la nomina prevede un parere vincolante adottato a maggioranza qualificata (2/3) delle commissioni parlamentari competenti[12]. Peraltro, anche le maggioranze qualificate possono favorire pratiche spartitorie tra le forze politiche di maggioranza e opposizione. In realtà, nessun sistema di nomina garantisce in modo assoluto l’indipendenza dei componenti dei collegi che è rimessa, in ultima analisi, al senso istituzionale dei nominanti che talora è mancato.
- La regolazione duale Governo/ARERA nella giurisprudenza amministrativa
La giurisprudenza europea riconosce una riserva di regolazione tecnica in capo alle autorità indipendenti che si estende tanto nei confronti del governo che del legislatore. Nel 2021, la Corte di Giustizia ha ritenuto che la competenza a definire le tariffe di accesso alle reti nazionali dell’energia “rientra nelle competenze riservate direttamente alle Autorità Nazionali di Regolazione”, la cui autonomia si estende, oltreché nei confronti di qualsiasi organo politico, anche verso il legislatore “il quale non può sottrarre una parte di tali poteri alle ANR e attribuirli ad altri organi pubblici”[13].
A livello nazionale, il Consiglio di Stato ha stabilito che il Governo “non può esercitare un potere (di regolazione) riservato dalla legge all’Autorità” (si trattava dell’allora Autorità per l’energia elettrica e il gas)[14]. In seguito, il Tar Lombardia, dopo aver ribadito che il governo non può formulare prescrizioni o “istruzioni”[15] puntuali in ordine ai contenuti delle scelte dell’Autorità, ha riconosciuto una sorta di dovere d’indipendenza del regolatore energetico, censurando “il pedissequo recepimento del dettato ministeriale”, attraverso il quale ARERA avrebbe “in sostanza abdicato all’esercizio delle proprie indefettibili potestà regolatorie siccome inequivocabilmente scandite dal diritto dell’Unione e dall’ordinamento domestico”[16].
Il settore energetico costituisce un angolo visuale privilegiato per osservare il rapporto dialettico tra regolazione indipendente e indirizzo governativo, alla luce del realizzatosi sistema di governance “strutturalmente dualistico”, in cui il Ministero competente sembra talvolta assumere il ruolo di “secondo regolatore”[17]. Per questa via, si registra ormai da tempo, come si è già anticipato, una “lenta ma inesorabile erosione”[18] della sfera della regolazione. Ciò per effetto di norme che, distribuendo le competenze tra regolatore e governo, relegano in molti casi l’Autorità indipendente a un ruolo meramente consultivo e neppure di proposta che, quantomeno, renderebbe piuttosto gravoso per il governo discostarsi dalle indicazioni del regolatore.
Nel settore energetico si assiste poi, non di rado, a conflitti verticali, tra soggetti collocati cioè in segmenti o fasi “a monte” e “a valle” della ideale filiera regolatoria che si snoda dagli atti d’indirizzo del governo a quelli di minuta regolazione tecnica e che si manifestano con l’adozione di atti d’indirizzo governativi invasivi delle attribuzioni del regolatore nella definizione della regola tecnica.
In un ideale riparto gli organi politici dovrebbero adottare le decisioni di contenuto generale, mentre le autorità dovrebbero essere chiamate a definire, in dettaglio, le regole tecniche più appropriate per il funzionamento dei mercati affidati alle loro cure. Infatti, secondo la legge n. 481 del 1995 la regolazione dei servizi di pubblica utilità deve tenere conto “degli indirizzi di politica generale formulati dal governo”, così l’art.1, comma 1. Nella pratica, però, individuare la linea di demarcazione tra scelte di politica economica e regolazione indipendente non sempre si rivela agevole, come emerge dai numerosi conflitti, taluni rimasti ad uno stato, per così dire, latente; altri sfociati invece in più aperti contrasti o addirittura in un contenzioso giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo. In un caso, l’Autorità per l’energia si è rivolta al giudice amministrativo per salvaguardare la propria sfera di attribuzioni lesa da un atto di indirizzo emanato dal Ministero dello sviluppo economico, di fatto sostituitosi al regolatore nella adozione della specifica regola tecnica. In primo grado, il Tar del Lazio-Roma[19] ha rigettato il ricorso dell’Autorità, ravvisando “una sorta di sovrapposizione di competenze secondo un criterio materiale fra il Ministero e l’Autorità, descrivibile in termini di cerchi concentrici più o meno estesi, tra loro in rapporto di continenza/specialità”. La sentenza è stata però riformata dal Consiglio di Stato[20], per il quale il Ministero “non può esercitare un potere (di regolazione) riservato dalla legge all’Autorità”.
Su questa linea il giudice amministrativo[21] si è attestato anche anni dopo, nel 2023, affermando che “il principio generale dell’autonomia e indipendenza dell’Autorità, si esercita infatti nell’ambito di un potere di indirizzo, che non può tuttavia estendersi a dettare prescrizioni puntuali e di dettaglio, in relazione alla necessità di sottrarre la regolazione amministrativa nel settore dell’energia, ad un condizionamento diretto delle istanze politiche, suscettibili di alterare le dinamiche concorrenziali”. Nella fattispecie, ARERA aveva disapplicato l’art. 114-ter del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 che riconosceva direttamente in tariffa gli investimenti effettuati per realizzare la rete di distribuzione del gas metano nelle zone di “nuova metanizzazione”. Fu questo un caso esemplare di “assorbimento legislativo della regolazione”[22], anch’esso lesivo dell’indipendenza. E ciò soprattutto quando la legge assume le forme della legge-provvedimento o della decretazione d’urgenza, in quanto il governo, con l’avallo del parlamento, sottrae poteri al regolatore indipendente per esercitarli direttamente. In una vicenda simile, la stessa Corte di Giustizia[23] aveva già eretto un argine all’invadenza politica, rispetto ad un decreto-legge con cui il governo italiano aveva sostituito il beauty contest deciso da un’altra autorità di regolazione (AGCOM) per l’attribuzione delle frequenze digitali con una procedura di gara a titolo oneroso, ritenendo che “L’indipendenza di una simile autorità sarebbe compromessa se fosse consentito ad enti esterni, quali il Ministro dello Sviluppo economico italiano ed il legislatore italiano nel procedimento principale, di sospendere o persino di annullare … una procedura di selezione per l’assegnazione delle radiofrequenze in corso di svolgimento organizzata sotto la responsabilità della citata autorità”.
La dialettica Governo/ARERA emerge anche in una recente pronuncia del Consiglio di Stato[24] che instaura una sorta di correlazione inversa tra discrezionalità amministrativa e indipendenza, osservando come “nei casi in cui l’Autorità indipendente venga coinvolta nella ponderazione lato sensu politica degli interessi, la stessa dovrebbe (a rigore) vedere limitata la propria indipendenza funzionale e rispondere all’indirizzo governativo, per ovviare alla condizione di irresponsabilità derivante dalla sua collocazione istituzionale (estranea cioè al circuito politico rappresentativo di cui all’art. 95 Cost.)”. L’indipendenza è invece “piena” nell’esercizio del potere di accertamento tecnico[25], quando ad esempio il regolatore applica il principio della cost reflectivity che, attraverso il previo riconoscimento dei costi efficienti, garantisce incrementi dei corrispettivi vincolati a miglioramenti gestionali e a più elevate performance del servizio[26].
I conflitti o i difettosi coordinamenti lungo la sequenza legge attributiva dei poteri-direttiva ministeriale-atto di regolazione possono recare pregiudizio alla certezza del diritto, essenziale per ogni razionale programmazione economica delle imprese regolate. E ciò anche per via dell’allungamento dei tempi necessari per la definizione di regole stabili (si pensi al caso-limite di contenzioso “interno” tra Governo e Autorità), di per sé in grado di compromettere le legittime aspettative dei privati. In quest’ottica, il problema è anche quello degli effetti – apprezzabili in termini oggettivi – che la scoordinata distribuzione/esercizio del potere regolatorio produce nei confronti degli operatori economici, ledendo la pretesa alla sicurezza dei rapporti giuridici.
- Crisi dei poteri indipendenti e poteri indipendenti nelle crisi
Le autorità indipendenti sono istituzioni non incardinate nel circuito democratico e sono invece riconducibili al modello madisoniano di democrazia che, attraverso alcuni contropoteri, tende a disperdere, delegare e limitare il rischio di tirannia della maggioranza. Un simile modello di democrazia appare oggi sotto attacco, da più fronti.
Per quanto riguarda le autorità di regolazione, negli Stati Uniti, dove il modello independent regulatory agencies è nato alla fine del XIX secolo, è stata messa in discussione la irrevocabilità dei componenti delle agenzie federali.
Nel 2020, la Corte Suprema ha ritenuto legittima la revoca del Direttore del Consumer Financial Protection Bureau[27]. Di recente la stessa Corte Suprema ha sospeso l’ingiunzione della Corte distrettuale per il Distretto di Columbia di reintegro di una commissaria della Federal Trade Commission e sembrerebbe pertanto propensa a confermare l’avvenuto licenziamento “senza giusta causa” da parte del presidente Trump.
Si tratta di casi che ruotano attorno all’interpretazione (estensiva o meno) di uno storico precedente della Corte, in cui fu dichiarata illegittima la rimozione del commissario della Federal Trade Commission (FTC) in quanto effettuata al di fuori dei ristretti casi previsti dalla legge (inefficienza, negligenza o malversazione nell’esercizio delle funzioni)[28]. Il precedente in questione pose la distinzione tra agenzie che esercitano poteri essenzialmente “esecutivi”, che devono essere quindi soggette ad un più penetrante controllo presidenziale, e agenzie che – come la FTC nel 1935 – esercitano, invece, poteri “predominantly quasi-judicial and quasi-legislative”, e che devono pertanto rimanere al riparo dall’invadenza presidenziale.
Incombono poi le ripetute minacce del presidente Trump all’indipendenza della Federal Reserve Commission (FED) e nei confronti del presidente della FED Jerome Powell accusato addirittura di malversazione[29]. Nel settore energetico, anche il presidente Phillips della Federal Energy Regulatory Commission (FERC) è stato oggetto di duri attacchi da parte del presidente, fino alle dimissioni rassegnate nell’aprile del 2025, e la FERC, come le altre agencies indipendenti, è stata destinataria dell’ordine esecutivo del 18 febbraio 2025 “Ensuring Accountability for All Agencies” volto a sottoporre le “significant regulatory actions” al vaglio dell’ Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) collocato all’interno dell’Executive Office del Presidente.
Tutto ciò mette in crisi il modello dello Stato regolatore che presuppone, almeno implicitamente, un ordinamento costituzionale ispirato al modello della democrazia liberale che prevede, come già sottolineato, l’esistenza di un sistema articolato di pesi e contrappesi volti a evitare la tirannia della maggioranza uscita vincitrice in una competizione elettorale.
Già la crisi finanziaria ed economica del 2008 aveva provocato le prime crepe all’edificio dello Stato regolatore con la messa a nudo di numerosi “fallimenti della regolazione” che ha dovuto cedere il passo allo Stato salvatore, con la sua “mano visibile” e pesante. La necessità di rafforzare la presenza attiva dello Stato nell’economia e sul mercato è emersa poi anche in occasione della pandemia da Covid-19 esplosa a livello globale nel 2020. Sono state, infatti, varate misure di sostegno diretto o indiretto alle attività economiche distanti dal paradigma della regolazione di mercati.
Come ha dimostrato la pandemia, le crisi impongono, da un lato, decisioni più rapide – e magari meno partecipate -, repentini aggiustamenti, aree di esenzione dalla regolazione, proroghe dei termini per adempiere ai gravosi obblighi informativi a carico degli operatori, una allentata tensione verso gli obiettivi di performance e qualità del servizio, la creazione di fondi pubblici in grado di sostenere nuovi investimenti e garantire quelli già pianificati, affiancati da misure regolatorie premiali o ad effetto-leva, e la copertura attraverso la tariffa degli extra-costi generati dall’emergenza; dall’altro, una particolare attenzione per i consumatori e le piccole e medie imprese in difficoltà, attraverso ad esempio il rafforzamento del c.d. bonus sociale, forme di rateizzazione, la mitigazione delle procedure d’interruzione della fornitura, nell’ottica di una regolazione dell’emergenza. Abbandonata la pretesa di costruire un perfetto sistema di regole, ma forte della propria pragmatica ed evolutiva identità, l’attività regolatoria dovrà, pertanto, accettare sia pur temporanee esenzioni e misure derogatorie rispetto al fin qui edificato sistema. Solo così la regolazione potrà realizzare, anche in tempi difficili, il suo “grande fine” di creare certezza e infondere fiducia nei contesti di riferimento. In un contesto di crisi energetica come l’attuale è poi destinata quasi naturalmente a crescere la pressione del governo sull’Autorità affinché i poteri tariffari vengano esercitati in modo tale da contribuire alla riduzione dei prezzi dell’energia, a vantaggio di famiglie e imprese. Tale pressione, che si realizza attraverso stringenti atti di indirizzo, può minare l’indipendenza funzionale del regolatore.
La parabola dello Stato regolatore sembra dunque essere, per tante ragioni, in una fase discendente. Una risalita non è da escludere, ma molto dipenderà dalla durata dell’attuale ciclo politico e istituzionale, sulla quale non è agevole formulare previsioni. Occorre anche una strategia che guardi in un modo più unitario la “economic regulation” e la “social regulation” in modo da tutelare maggiormente le fasce economiche che più subiscono gli effetti negativi gli effetti della rapida evoluzione dei mercati e del meccanismo della “distruzione creativa” teorizzata da Schumpeter.
In ogni caso, nell’esperienza italiana, dopo trent’anni dalla legge n. 481 del 1995, il modello delle autorità di regolazione andrebbe sottoposto a un check up complessivo. Per quanto riguarda in particolare i meccanismi di nomina e gli altri presidi a garanzia dell’indipendenza esaminati sarebbe necessario rimettere mano alle proposte avanzate qualche anno fa di introdurre per legge uno statuto comune alle principali autorità, in modo da rafforzarne il ruolo e il prestigio che in alcuni casi si è appannato[30].
[1] In principio fu il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (art. 21, comma 19), convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, a trasferire al regolatore dell’energia “le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici”, da esercitarsi “con i medesimi poteri attribuiti all’Autorità stessa dalla legge 14 novembre 1995, n. 481”. In seguito, il d.lgs. 4 luglio 2014, n. 102 (artt. 9 e 10, commi 17 e 18) ha attribuito all’Autorità ulteriori competenze in materia di teleriscaldamento e teleraffrescamento e, in particolare, “poteri di controllo, ispezione e sanzione previsti dalla legge 14 novembre 1995, n. 481”. Successivamente, l’art. 1, comma 527, della l. 27 dicembre 2017, n. 205, ha previsto che le “funzioni di regolazione e controllo” in materia di rifiuti siano attribuite ad ARERA “con i medesimi poteri e nel quadro dei principi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge 14 novembre 199, n. 481”. In quest’ottica, può leggersi anche il rinvio alla l𪡟 n. 481/1995 operato dall’art. 37, comma 1 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, che ha istituito l’Autorità di regolazione dei trasporti, stabilendo che il nuovo regolatore operi “Nell’ambito delle attività di regolazione dei servizi di pubblica utilità di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481”. Anche la Corte costituzionale (n. 41/2013) ha affermato che l’Autorità “si inscrive nel sistema di regolazione indipendente dei servizi di pubblica utilità avviato con la legge 14 novembre 1995, n. 481”, precisando, altresì, che a tale autorità “si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni organizzative e di funzionamento di cui alla medesima legge”.
[2]Le direttive del c.d. terzo pacchetto energia affermano l’indipendenza dei regolatori nazionali “da qualsiasi altro soggetto pubblico e privato” e il divieto di accettare “istruzioni dirette da alcun governo” (cfr., ad esempio, l’art.35, comma 4, lett. a), b), direttiva 2009/72/CE).
[3] Schema ben descritto da F. MERUSI, La regolazione dei servizi d’interesse economico generale nei mercati (parzialmente) liberalizzati: una introduzione, in E. BRUTI LIBERATI – F. DONATI (a cura di), La regolazione dei servizi di interesse economico generale, Torino, 2010, p. 2.
[4]Cfr. E. BRUTI LIBERATI, Regolazione indipendente e politica energetica nazionale, in Riv. reg. mercatiwww.rivistadellaregolazionedeimercati.it, 2014, p. 90.
[5] Per ragioni di contenimento della spesa, è stato inopportunamente ridotto a tre il numero dei componenti dei collegi di alcune autorità, ad esempio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), rendendo così ancor più decisivo il ruolo del Presidente che difficilmente può essere messo in minoranza.
[6] A. MACCHIATI, Perché l’Italia cresce poco, Bologna, 2016, p. 70, nonché Id. Un’autorità per giuristi?, in Mercato, concorrenza e regole, 2016, p. 341, a proposito dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.
[7] Lo ricorda P. RANCI, L’avvio dell’autorità: una valutazione in retrospettiva, in F. MERUSI – S. ANTONIAZZI (a cura di), Vent’anni di regolazione accentrata di servizi pubblici locali, Torino, 2017, p. 21.
[8]Si potrebbe pensare, per esempio, alla procedura di selezione aperta, con requisiti di qualificazione più stringenti di quelli previsti a livello nazionale, applicata alle Autorità europee di vigilanza sui mercati finanziari: cfr Regolamenti Ue nn. 1093, 1094, 1095/2010.
[9] Cfr. art. 22, comma 1, decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114.
[10] Settorialmente, il d.lgs. 8 novembre 2021, n. 185, d’attuazione della Direttiva UE 2019/1, prevede, in modo piuttosto puntuale, la rimozione/destituzione dei componenti di AGCM in caso di applicazione della pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici con sentenza passata in giudicato.
[11] Il Consiglio di Stato (Sez. VI, 30 novembre 2007, n. 341), sul c.d. “caso Meocci”, giudicò illegittima la nomina a Direttore generale della RAI di un ex componente dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni-AGCOM.
[12]Cfr. M. MANETTI, Sull’autonomia e indipendenza delle autorità, in Riv. AIC, n. 3/2023, p. 44.
[13] Cfr. sentenza 2 settembre 2021, C-718/18, Commissione delle Comunità europee c. Repubblica Federale di Germania.
[14] Cfr. Sez.VI, 28 marzo 2008, n. 1274.
[15]In tal senso, vedasi anche, con riferimento all’autorità belga per l’energia, Corte di Giustizia, 3 dicembre 2000, C-767/19, Commissione europea c. Regno del Belgio, specialmente il punto 110.
[16] Cfr. Tar Lombardia – Milano, Sez. I, 28 novembre 2019, n. 2538.
[17] In questi termini, E. BRUTI LIBERATI, Regolazione indipendente e politica energetica nazionale, in Riv. reg. mercatiwww.rivistadellaregolazionedeimercati.it, n. 1/2014, p. 90.
[18] Cfr. M. CLARICH – F. SCLAFANI, La regolazione dei mercati energetici, in AA.VV., Il governo dell’energia per lo sviluppo del paese, Bologna, 2012, p. 277.
[19] Cfr. Sez. III-ter, 2 maggio 2006, n. 3017.
[20] Cfr.Sez.VI, 28 marzo 2008, n. 1274.
[21] Cfr. Tar Lombardia-Milano, Sez. II, 23 maggio 2023, n. 1228.
[22]Come lo definisce S. CASSESE, La legge n. 481/1995. Crisi delle autorità indipendenti, in Energia, n. 4/2015, p.10. Il decreto- legge, sostituendosi alla valutazione tecnica dell’Autorità, considerava infatti “efficienti e già valutati positivamente”, e quindi ammessi a “integrale riconoscimento tariffario”, gli investimenti infrastrutturali.
[23] Cfr. Sez. IV, sentenza in causa C-560/15 del 26 luglio 2017.
[24]Cfr. Sez. II, 7 marzo 2024, n. 2255.
[25]Sul punto, cfr. E. BRUTI LIBERATI, La regolazione indipendente dei mercati, cit., p. 82 ss.
[26] Peraltro, una recente sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 7 novembre 2025, n. 16 sembra attribuire all’ARERA spazi di valutazione di tipo discrezionale, giudicando infondata l’affermazione “secondo cui l’Autorità di regolazione, per la sua carenza di legittimazione democratica, in sede di determinazione delle tariffe non potrebbe svolgere apprezzamenti discrezionali basati sulla ponderazione degli interessi”.
[27] Nel caso Seila Law v. Consumer Financial Protection Bureau.
[28]Si tratta del caso Humphrey’s Executor v. United States del 1935 nel quale il commissario, William Humphrey, nominato dal presidente repubblicano Herbert Hoover, fu revocato dal successivo presidente democratico Franklin Roosevelt. In quell’occasione, la Corte affermò, a tutela dell’indipendenza, che la FTC “Such a body cannot in any proper sense be characterized as an arm or an eye of the executive” e che, quindi, le sue funzioni “must be free from executive control”.
[29] Va anche richiamata la revoca di una componente della FED, Lisa Cook, disposta lo scorso agosto dal presidente degli Stati Uniti, Donald Trump, in relazione alla quale è attesa una sentenza della Corte Suprema che peraltro lo scorso autunno ha in via cautelare ha disposto la permanenza nelle sue funzioni fino alla sentenza definitiva.
[30] Cfr., in particolare, lo studio elaborato dall’Associazione NEXUS, Il sistema delle Autorità indipendenti: problemi e prospettive”, 2006, con relazione di base a cura di M. Clarich, G. Corso, V. Zeno-Zencovich.
