AVV. ANDREA FANTAPPIE’
AVV. GIULIO CARANO
ABSTRACT
Il contributo esamina il divieto, posto dall’art. 6, comma 4, del D.M. 15 settembre 2022, di trasferire a terzi la titolarità degli impianti di produzione di biometano (aggiudicatari delle procedure competitive), prima della loro entrata in esercizio e della stipula del contratto con il GSE. Verificata l’assenza di un fondamento nella normazione euro-unitaria e primaria e ricostruiti i precedenti nei regimi di incentivazione delle fonti rinnovabili elettriche, viene valutata la tenuta della previsione alla luce della giurisprudenza costituzionale sulla cedibilità degli impianti e della sentenza del C.G.A.R.S. n. 758/2025, che ha confermato l’annullamento dell’obbligo, presente nella regolamentazione della Regione Sicilia, di realizzazione diretta degli impianti.
Sommario: 1. Premessa. – 2. Il divieto nel Decreto Biometano 2022 e nelle Regole applicative del GSE. – 3. Il (mancato) fondamento del divieto nelle fonti euro-unitarie e primarie. – 4. Le clausole di invariabilità soggettiva nei regimi di incentivazione delle fonti rinnovabili elettriche. – 5. Il vincolo di “realizzazione diretta” nella disciplina siciliana: T.A.R. Catania n. 530/2025 e C.G.A.R.S. n. 758/2025. – 6. La trasponibilità dei principi affermati al Decreto Biometano 2022. –7. Operazioni di cessione del capitale e mutamento del titolare effettivo. – 8. conclusioni e Prospettive.
- Premessa
Con il decreto 15 settembre 2022[1], il Ministero della transizione ecologica (oggi Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, di seguito “MASE”) ha disciplinato, in attuazione degli artt. 11, comma 1, e 14, comma 1, lett. b), del d.lgs. 8 novembre 2021, n. 199 e in coerenza con la Missione 2, Componente 2, Investimento 1.4 del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), il sostegno alla produzione di biometano immesso nella rete del gas naturale. Il decreto (di seguito anche “Decreto Biometano 2022” o “D.M. 2022”) prevede un contributo in conto capitale, pari al massimo al 40% delle spese ammissibili, e una tariffa incentivante applicata per quindici anni alla produzione netta di biometano, riconosciuti ai nuovi impianti e agli interventi di riconversione di impianti a biogas che si collochino in posizione utile nelle graduatorie formate all’esito di procedure competitive gestite dal Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A. (di seguito “GSE”).
Tra le previsioni del D.M. 2022, il presente contributo si sofferma su quella dell’art. 6, comma 4, a mente della quale “non è consentito il trasferimento della titolarità a terzi di un impianto aggiudicatario di una procedura prima della sua entrata in esercizio e della stipula del contratto-tipo con il GSE ai sensi dell’articolo 12, comma 2”[2].
Si tratta di una disposizione di notevole rilievo pratico. Lo sviluppo degli impianti alimentati da fonti rinnovabili poggia, di regola, sulla circolazione dei progetti – e, con essi, dei titoli autorizzativi, dei preventivi di connessione e delle posizioni acquisite nelle procedure di incentivazione – tra sviluppatori, società veicolo e investitori industriali o finanziari; il ricorso alla finanza di progetto presuppone, a sua volta, la segregazione dell’iniziativa in una società di scopo. D’altro lato, per la gran parte degli impianti di biometano la sostenibilità economica dell’investimento dipende dal riconoscimento degli incentivi: la perdita di questi ultimi quale conseguenza del trasferimento si risolve, in concreto, in un divieto di cessione dell’impianto per tutto il periodo che separa l’aggiudicazione dall’entrata in esercizio.
Nel prosieguo si verificherà, anzitutto, come il divieto sia stato declinato nelle regole applicative del GSE e se esso trovi fondamento nelle fonti euro-unitarie e nazionali, primarie o secondarie, anche alla luce dei precedenti rinvenibili nei regimi di incentivazione delle fonti rinnovabili elettriche (par. 2-4). Si darà poi conto della giurisprudenza siciliana che, in relazione a un vincolo di contenuto simile posto dalla disciplina regionale in materia di autorizzazione unica, ne ha affermato l’illegittimità con la sentenza del T.A.R. Catania n. 530/2025, confermata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con la sentenza n. 758/2025 (par. 5). A seguire si valuterà in quale misura i principi ivi affermati siano trasponibili al D.M. 2022 (par. 6).
- Il divieto nel Decreto Biometano 2022 e nelle Regole applicative del GSE
L’art. 12, comma 1, del D.M. 2022 demanda a un decreto del Ministero, su proposta del GSE, l’approvazione delle regole applicative, che il comma 2 vuole improntate, tra l’altro, al rispetto dei principi della disciplina del PNRR. Le Regole applicative, approvate il 13 gennaio 2023, sono state più volte aggiornate, da ultimo con le versioni del 30 maggio 2024 e del 13 maggio 2025[3]; nessuno dei numerosi interventi, normativi e regolatori, che hanno interessato il D.M. 2022 ha inciso, per quanto consta, sul divieto in esame.
Le Regole applicative svolgono, per quanto qui interessa, tre ordini di precisazioni, concernenti:
– il trasferimento della titolarità dell’impianto prima della partecipazione alla procedura competitiva (par. 2.2);
– il trasferimento successivo all’ammissione in graduatoria (par. 7.3.3);
– l’identificazione del titolare effettivo quale destinatario finale dei fondi PNRR (par. 2.3.1).
2.1.- Quanto al primo profilo, le Regole applicative stabiliscono che, “nel caso di trasferimento di titolarità di un impianto, anche se a progetto, prima della partecipazione alla procedura competitiva è necessario che all’atto della richiesta, siano stati volturati a favore del Soggetto Richiedente: − il titolo autorizzativo/abilitativo; − il preventivo/offerta di allacciamento alla rete con obbligo di connessione di terzi”. Più in particolare, la stessa disposizione chiarisce che per i titoli rilasciati con provvedimento espresso, come l’autorizzazione unica, è necessario che l’Amministrazione competente abbia preso atto della voltura con proprio provvedimento, previo accertamento, in capo al subentrante, dei requisiti soggettivi e oggettivi che avevano consentito il rilascio del titolo; per quelli formatisi per silenzio-assenso, la voltura si intende consolidata alla data della sua presentazione. La disposizione formalizza, dunque, la possibilità di cedere l’impianto, anche “a progetto”, ma soltanto finché non sia stata presentata la domanda di partecipazione alla procedura competitiva.
2.2.- Quanto al secondo profilo, il paragrafo 7.3.3 delle Regole applicative impone al produttore di comunicare al GSE l’eventuale trasferimento della titolarità o della disponibilità dell’impianto, in difetto della quale i contratti non possono essere trasferiti al subentrante. Nel dettaglio, il par. 7.3.3. prevede che
– “il Produttore è tenuto a comunicare al GSE l’eventuale trasferimento della titolarità/disponibilità dell’impianto di produzione di biometano. La mancata comunicazione infatti non permette di trasferire la titolarità dei contratti al soggetto subentrante”;
– ove, a seguito della comunicazione e in occasione dei conseguenti controlli, il GSE accerti la carenza, in capo al subentrante, dei requisiti soggettivi di ammissione al sistema incentivante, il ridetto Gestore può modificare e/o risolvere i contratti in corso;
– in ogni caso, viene ribadito che “ai sensi dell’articolo 6, comma 4, del DM 2022, non è consentito il trasferimento della titolarità a terzi di un impianto aggiudicatario di una procedura prima della entrata in esercizio e della stipula del contratto con il GSE; pertanto, eventuali trasferimenti comporteranno la decadenza dell’ammissione in graduatoria”.
La precisazione di cui sopra, quindi, chiarisce che, dopo l’entrata in esercizio dell’impianto e la stipula del contratto con il GSE, è possibile trasferire la titolarità dell’impianto di produzione di biometano, mentre rimane fermo il divieto di cessione a seguito della partecipazione alla procedura competitiva e prima della stipula del contratto con il GSE e dell’entrata in esercizio dell’impianto.
Ne risulta un sistema articolato in tre tempi: libera circolazione del progetto fino alla presentazione della domanda di partecipazione, previa voltura del titolo e del preventivo di connessione; intrasferibilità, sanzionata con la decadenza, dall’ammissione in graduatoria fino all’entrata in esercizio e alla stipula del contratto (mentre, nell’intervallo tra la domanda e la formazione della graduatoria, il subentro nella posizione del Soggetto Richiedente, cui sono riferite le verifiche sui requisiti, non è contemplato); ritorno alla libera trasferibilità, previa comunicazione al GSE e verifica dei requisiti del subentrante, dopo l’entrata in esercizio. È significativo che, in quest’ultima fase, l’interesse pubblico sia ritenuto adeguatamente presidiato dal controllo sui requisiti del cessionario.
2.3.- Quanto al terzo profilo, il par. 2.3.1 delle Regole applicative, in coerenza con l’art. 22, par. 2, lett. d), del regolamento (UE) 2021/241 – che, a tutela degli interessi finanziari dell’Unione, impone agli Stati membri di raccogliere, a fini di audit e controllo, i dati relativi al destinatario finale dei fondi e al suo titolare effettivo –, richiede al Soggetto Richiedente costituito in forma societaria di indicare, in sede di domanda, il titolare effettivo come definito dall’art. 20 del d.lgs. 21 novembre 2007, n. 231, ossia la persona o le persone fisiche cui, in ultima istanza, è attribuibile la proprietà diretta o indiretta dell’ente ovvero il relativo controllo.
In base al par 2.3.1 delle Regole applicative, costituisce indicazione di proprietà diretta la titolarità, da parte di una persona fisica, di una partecipazione superiore al 25% del capitale, e di proprietà indiretta la titolarità di una percentuale superiore al 25% posseduta per il tramite di società controllate, società fiduciarie o per interposta persona; in via subordinata, rilevano il controllo della maggioranza dei voti esercitabili in assemblea ordinaria, di voti sufficienti a esercitarvi un’influenza dominante o di vincoli contrattuali idonei allo stesso fine; in via residuale, la titolarità di poteri di rappresentanza legale, amministrazione o direzione. Le premesse del D.M. 2022 richiamano espressamente l’art. 22, par. 2, lett. d), del reg. (UE) 2021/241, che impone di raccogliere, tra l’altro, nome, cognome e data di nascita del titolare effettivo del destinatario dei fondi ai sensi dell’art. 3, punto 6, della direttiva (UE) 2015/849.
Se ne potrebbe desumere che, nell’ambito della procedura, il beneficiario sia individuato tanto sul piano formale (la società istante) quanto su quello sostanziale (il titolare effettivo), e che una vicenda societaria idonea a determinare il mutamento del titolare effettivo, intervenuta tra l’ammissione in graduatoria e l’entrata in esercizio, possa integrare un trasferimento “sostanziale” dell’impianto, rilevante ai sensi dell’art. 6, comma 4. Si vedrà (par. 7) come tale lettura, di segno prudenziale, debba essere in parte accantonata.
- Il (mancato) fondamento del divieto nelle fonti euro-unitarie e primarie
Il D.M. 2022 si colloca nel solco delle discipline di incentivazione del biometano che traggono origine dalle direttive europee sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili. Nel sistema del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, di attuazione della direttiva 2009/28/CE, l’art. 21 (ora abrogato) non prevedeva alcuna limitazione alla circolazione degli impianti ai fini dell’incentivazione del biometano; né limitazioni in tal senso erano contenute nei decreti ministeriali attuativi[4].
Il D.M. 5 dicembre 2013, in particolare, nel disciplinare la procedura di qualifica (art. 7), valorizzava l’inizio dei lavori (comma 5) e l’entrata in esercizio dell’impianto (comma 6), ma nulla prevedeva quanto alla trasferibilità degli impianti in corso di incentivazione. Il vincolo di cui all’art. 6, comma 4, del D.M. 2022 costituisce, dunque, una novità nel settore del biometano.
Il D.M. 2022 dà attuazione al d.lgs. n. 199/2021, a sua volta attuativo della direttiva (UE) 2018/2001 (c.d. RED II). Tra i principi di quest’ultima non si rinvengono elementi da cui desumere la necessità, per gli Stati membri, di limitare la trasferibilità degli impianti ammessi ai regimi di sostegno[5]. Per quanto qui interessa, il quadro non è mutato per effetto della direttiva (UE) 2023/2413 (c.d. RED III).
Coerentemente, né la legge di delegazione europea 2019-2020 (l. 22 aprile 2021, n. 53)[6], né il d.lgs. n. 199/2021 prevedono limitazioni alla trasferibilità degli impianti incentivati. Quest’ultimo, che si pone l’obiettivo di “accelerare il percorso di crescita sostenibile del Paese” (art. 1), stabilisce che gli incentivi abbiano lo scopo di assicurare un’equa remunerazione dei costi di investimento ed esercizio (art. 4, comma 2, lett. a) e, all’art. 11, comma 1, rinvia ai decreti ministeriali la definizione dei termini, di valore e di durata, della tariffa incentivante per il biometano, senza attribuire al Ministero alcun potere di introdurre vincoli alla circolazione degli impianti.
Né il quadro è mutato con il d.lgs. 9 gennaio 2026, n. 5, di recepimento della RED III, che, nel novellare l’art. 11 del d.lgs. n. 199/2021, si è limitato – per quanto qui rileva – a modificarne la rubrica e a destinare una quota dei proventi delle aste delle quote di emissione alle misure per i combustibili rinnovabili di origine non biologica[7].
In conclusione, non si rinvengono disposizioni di rango primario, né principi euro-unitari, idonei a costituire espresso fondamento dell’art. 6, comma 4, del D.M. 2022.
Potrebbe obiettarsi che, specularmente, neppure si rinvengono disposizioni che vietino al Ministero, nel definire le condizioni di accesso a un beneficio pubblico, di porre limitazioni di tal genere. L’obiezione, tuttavia, non persuade. La Corte costituzionale ha chiarito che il divieto di cedere impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili “non può legittimamente fondarsi sul silenzio del legislatore statale”, risolvendosi nella limitazione di un diritto – quello di cedere gli impianti – che costituisce espressione della libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) ed è connesso al diritto di proprietà (art. 42 Cost.), entrambi presidiati da riserva di legge[8].
- Le clausole di invariabilità soggettiva nei regimi di incentivazione delle fonti rinnovabili elettriche
Se il divieto rappresenta una novità nel settore del biometano, clausole di contenuto analogo – che si potrebbero definire “di invariabilità soggettiva” – non sono estranee ai regimi di incentivazione delle fonti rinnovabili elettriche basati su procedure competitive; e la loro evoluzione offre elementi utili tanto a comprenderne la ratio, quanto a delimitarne la portata.
Il D.M. 4 luglio 2019 (c.d. FER 1) prevedeva che il trasferimento a terzi di un impianto iscritto nei registri, o aggiudicatario della procedura d’asta, prima della sua entrata in esercizio e della stipula della convenzione con il GSE comportasse la riduzione del 50% della tariffa offerta (art. 7, comma 3, lett. f; nonché art. 9, comma 5, e art. 14, comma 7). Il Regolamento operativo del GSE, sul punto, precisava quanto segue: “La riduzione del 50% della Tariffa offerta ai fini della determinazione della Tariffa spettante si applica in caso di trasferimento a terzi di un impianto iscritto nei Registri o nelle Aste, in qualsiasi forma, ad altre società, anche appartenenti al medesimo gruppo, ivi incluse operazioni di fusione, scissione, conferimento o trasferimento di azienda o ramo di azienda, che abbiano l’effetto di modificare la titolarità dell’impianto. Non rientra nell’ambito del divieto il trasferimento a terzi del capitale sociale, parziale o totale, della società intestataria dell’iscrizione. La società, infatti, mantiene inalterata la propria soggettività giuridica e la titolarità del complesso dei beni aziendali, ivi inclusi l’iscrizione al Registro o all’Asta e l’impianto oggetto dell’iscrizione”[9].
Le Regole Operative relative al D.M. 30 dicembre 2024 (c.d. FER X transitorio, recante “Meccanismo transitorio di supporto per impianti a fonti rinnovabili con costi di generazione vicini alla competitività di mercato di cui agli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n.199 con validità massima al 31 dicembre 2025”) hanno poi indicato (pt. A.4.6), tra i motivi di decadenza dalla graduatoria, il trasferimento a terzi di un impianto ammesso in posizione utile prima della sua entrata in esercizio e della stipula del contratto con il GSE. In particolare, nelle Regole operative in questione (pt. A.4.8, nella versione del 25 giugno 2026, approvate dal Ministero il 10 luglio 2026) è stato previsto quanto segue: “È vietata, pena la perdita dei diritti derivanti dall’iscrizione e dall’eventuale ammissione in posizione utile, qualunque modalità di trasferimento a terzi dell’iscrizione alla procedura competitiva nonché dell’impianto iscritto, ad eccezione della cessione effettuata a seguito della sua entrata in esercizio e della stipula del contratto con il GSE. Non rientra nell’ambito del divieto la cessione del capitale sociale, parziale o totale, della società intestataria dell’iscrizione. La società, infatti, mantiene inalterata la propria soggettività giuridica e la titolarità del complesso dei beni aziendali, ivi inclusi l’iscrizione alla procedura competitiva e l’impianto oggetto dell’iscrizione”.
Dalla breve ricognizione di cui sopra emergono tre dati.
Il primo è che le clausole di invariabilità soggettiva costituiscono ormai una costante dei regimi di incentivazione competitivi, espressione di una comune ratio, volta ad evitare che la posizione utile in graduatoria – conseguita sulla base di un’offerta di ribasso e nei limiti di contingenti predeterminati – divenga oggetto di un mercato secondario, eventualmente con finalità speculative.
Il secondo è che tali clausole trovano fonte in decreti ministeriali o in regole operative, non direttamente nella legge nazionale, né tantomeno in quella eurounitaria.
Il terzo è che, in caso di violazione della clausola in questione, la sanzione è divenuta più severa (dalla riduzione della tariffa alla decadenza), mentre è rimasta costante l’esclusione dal divieto delle operazioni di cessione del capitale sociale: dato, quest’ultimo, di cui si terrà conto nel par. 7.
- Il vincolo di “realizzazione diretta” nella disciplina siciliana: T.A.R. Catania n. 530/2025 e C.G.A.R.S. n. 758/2025
Il tema della circolazione dei progetti non ancora realizzati è stato di recente affrontato dal giudice amministrativo siciliano con riferimento non a un regime di incentivazione, ma alla disciplina regionale dell’autorizzazione unica.
L’art. 4, comma 1, lett. c), del regolamento emanato con d.P.Reg. Sicilia 18 luglio 2012, n. 48, recante norme di attuazione dell’art. 105, comma 5, della l.r. 12 maggio 2010, n. 11, prevedeva che l’istanza di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 – disposizione oggi confluita nell’art. 9 del d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190 – fosse corredata, tra l’altro, dalla “dichiarazione con la quale il richiedente assume nei confronti dell’Amministrazione l’obbligo della realizzazione diretta dell’impianto fino alla fase dell’avvio dello stesso”[10]. Nella prassi dell’Amministrazione regionale, la dichiarazione si traduceva nell’inserimento, nei decreti di autorizzazione, di clausole che escludevano la voltura del titolo fino all’entrata in esercizio dell’impianti.
Chiamato a pronunciarsi sul diniego di voltura di un’autorizzazione unica relativa a un impianto fotovoltaico, diniego fondato sul presupposto che l’impianto dovesse essere prima realizzato direttamente dal soggetto autorizzato, il T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, con la sentenza 10 febbraio 2025, n. 530, ha rilevato che la previsione regolamentare in questione “finisce per essere – implicitamente – preclusiva della cessione dell’autorizzazione (e della voltura) per il tempo necessario alla “realizzazione diretta dell’impianto fino alla fase dell’avvio dello stesso”“, con l’ulteriore effetto che essa “ l’art. 4, comma 1, lett. c) del D.P.R.S. 18 luglio 2012, n. 48, nel prevedere a carico del richiedente il titolo “l’obbligo della realizzazione diretta dell’impianto fino alla fase dell’avvio dello stesso” finisce per porsi in contrasto con il principio di libertà di iniziativa economica stabilito dall’art. 41 Cost., in quanto preclude in radice e in modo automatico (senza cioè consentire all’Amministrazione competente l’apprezzamento in concreto delle ragioni – di natura economica ovvero finanziaria, di organizzazione societaria o di gruppo societario ecc. – sottese alla istanza di voltura), la circolazione del titolo autorizzatorio fino alla fase di avvio dell’impianto”. Il TAR ha quindi annullato sia il diniego, sia la disposizione regolamentare che ne costituiva il fondamento, osservando che “il venir meno dell’obbligo (sancito sul piano regolamentare) di“realizzazione diretta dell’impianto fino alla fase dell’avvio dello stesso” in capo alsoggetto autorizzato non determina il rischio di indiscriminatacommercializzazione dei titoli autorizzatori, perché, comunque, in qualunquefase – anteriore o successiva alla realizzazione e all’avvio dell’impianto – la circolazione dell’autorizzazione unica resterebbe pur sempre soggetta allostringente vaglio dell’Amministrazione competente, con la conseguenza che ilvenir meno del detto obbligo non indebolisce le esigenze di controllo relativeai requisiti del subentrante e di verifica delle ragioni sottese alla circolazionedel titolo”. In senso analogo si è espresso il medesimo Tribunale con la sentenza n. 1314/2025.
La decisione è stata confermata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giurisdizionale, con la sentenza 13 ottobre 2025, n. 758, pubblicata unitamente alla coeva sentenza n. 759/2025.
Nel merito, il C.G.A.R.S. ha osservato che “l’oggetto del contendere non attiene precipuamente alla disciplina procedimentale dell’autorizzazione unica, ma investe il settore dell’energia, della concorrenza e della organizzazione societaria; – i settori enucleati non possono trovare una disciplina confliggente con i principi fissati a livello nazionale e europeo”; pertanto, ha concluso che la disposizione regolamentare introduce una “ingiustificata restrizione nei rapporti tra gli operatori privati, che non trova giustificazione normativa né nella legislazione nazionale, né in quella regionale, e che, dunque, si riflette in termini di violazione dei principi di semplificazione, e di diffusione delle fonti di energia rinnovabile nonché di limitazione alla libertà di stabilimento e della concorrenza”.
Per effetto delle due sentenze (758 e 759/2026), l’art. 4, comma 1, lett. c), del d.P.Reg. n. 48/2012 è stato definitivamente espunto dall’ordinamento. Resta in vigore il regime di preventiva autorizzazione delle variazioni di titolarità di cui all’art. 5, comma 8, che configura proprio quel controllo, da esercitarsi caso per caso, sui requisiti del subentrante e sulle ragioni della cessione che il giudice amministrativo ha indicato quale strumento adeguato e proporzionato di tutela dell’interesse pubblico (“gli interessi che l’Amministrazione intende tutelare risultano garantiti dall’art. 5 comma 8 del medesimo decreto in esame, e dalla necessaria valutazione del possesso dei requisiti per acquisire la titolarità dell’autorizzazione”, così C.G.A.R.S., sent. 758/2026).
- La trasponibilità dei principi affermati al Decreto Biometano 2022
Il parallelismo tra il vincolo di realizzazione diretta previsto dal regolamento siciliano e il divieto di cui all’art. 6, comma 4, del D.M. 2022 è immediato.
Anche se uno (il regolamento siciliano) incideva sulla circolazione del titolo abilitativo, mentre l’altro (il divieto di cui al Decreto Biometano) incide sull’accesso a un beneficio pubblico, entrambi impediscono (uno effettivamente, l’altro di fatto), per il tempo necessario alla realizzazione e all’avvio dell’impianto, la circolazione del progetto e dei rapporti giuridici che vi fanno capo.
A tal proposito, è appena il caso di sottolineare che la percezione degli incentivi spesso costituisce condizione per la sostenibilità economica del progetto, con la conseguenza che precludere (o limitare in misura rilevante) il godimento degli incentivi in caso di cessione dell’impianto spesso equivale a impedire la circolazione degli impianti a progetto o la realizzazione dell’impianto.
Inoltre, la struttura del vincolo posto dall’art. 6, comma 4, del D.M. 2022 presenta proprio le caratteristiche che il giudice siciliano ha censurato. Esso opera in modo generalizzato e automatico, senza consentire alcun apprezzamento in concreto delle ragioni – economiche, finanziarie, di organizzazione societaria o di gruppo – sottese al trasferimento.
Può quindi confermarsi che l’art. 6, comma 4, del D.M. 2022, nella parte in cui preclude in modo generalizzato e automatico il trasferimento degli impianti aggiudicatari fino all’entrata in esercizio, potrebbe presentare seri profili di illegittimità, per carenza di base legale in una materia coperta dalla riserva di legge di cui agli artt. 41 e 42 Cost. e per difetto di proporzionalità.
- Operazioni di cessione del capitale e mutamento del titolare effettivo
Si è visto (rectius, prospettato, par. 2) che dalla disciplina del titolare effettivo rinvenibile nelle Regole applicative (in particolare, par. 2.3.1) di cui al Decreto Biometano potrebbe trarsi l’indicazione, secondo cui anche le vicende societarie (idonee a mutare il titolare effettivo della società aggiudicataria nel periodo di intrasferibilità) integrerebbero un trasferimento “sostanziale” dell’impianto, rilevante ai sensi dell’art. 6, comma 4. Alla luce del quadro sopra illustrato, tale lettura appare oggi criticabile, almeno per due ordini di ragioni.
In primo luogo, sul piano testuale, l’art. 6, comma 4, vieta il “trasferimento della titolarità a terzi di un impianto”: nella mera cessione di partecipazioni societarie, invece, la titolarità dell’impianto – come quella dei titoli autorizzativi, del preventivo di connessione e della posizione in graduatoria – resta in capo alla medesima società, che conserva inalterata la propria soggettività giuridica. Trattandosi, per di più, di disposizione limitativa, essa non si presta a interpretazioni estensive.
In secondo luogo, sul piano sistematico, tutte le clausole di stabilità soggettiva previste dai regimi di incentivazione elettrici (par. 4) escludono espressamente dal proprio ambito la cessione, parziale o totale, del capitale sociale della società titolare. Non vi sono ragioni per ritenere che la medesima nozione di trasferimento a terzi debba assumere, nel settore del biometano, un significato più ampio.
Ciò non significa, però, che le operazioni di cessione del capitale siano prive di rischi. Anzitutto, le operazioni che, pur realizzate in forma societaria, comportano il mutamento del soggetto titolare dell’impianto – fusione per incorporazione della società aggiudicataria, scissione, conferimento o cessione del ramo d’azienda, anche infragruppo – ricadono pienamente nel divieto: non potrebbe quindi essere utilmente effettuato, dopo la partecipazione alla procedura competitiva, il conferimento del progetto in una società veicolo (poi eventualmente seguito dalla cessione delle quote di quest’ultima).
In secondo luogo, il subentro di un nuovo titolare effettivo espone il beneficiario alle verifiche del GSE in materia di conflitto di interessi, doppio finanziamento e requisiti antimafia, oltre che al mantenimento dei requisiti soggettivi di accesso, che devono sussistere per tutto il periodo di incentivazione. In generale, non può escludersi neppure che il GSE valuti in chiave antielusiva operazioni sul capitale strumentali a trasferire, in concreto, la posizione in graduatoria a un soggetto privo dei requisiti.
- Conclusioni e prospettive
In conclusione, il divieto di trasferimento di cui all’art. 6, comma 4, del D.M. 2022 non trova fondamento né nella direttiva (UE) 2018/2001, come modificata dalla direttiva (UE) 2023/2413, né nel d.lgs. n. 199/2021, neppure dopo le modifiche apportatevi dal d.lgs. n. 5/2026. Clausole analoghe sono però ormai ricorrenti nei regimi di incentivazione competitivi, ma sempre per effetto di fonti secondarie e con un’intensità crescente.
La giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 86/2019) e quella amministrativa (T.A.R. Catania n. 530/2025; C.G.A.R.S. n. 758/2025) hanno enucleato alcuni principi generali, fra cui:
- la limitazione della facoltà di cedere impianti e progetti, in quanto incidente sulla libertà di iniziativa economica e sul diritto di proprietà, richiede una base legale;
- un vincolo generalizzato e automatico, che precluda ogni apprezzamento in concreto delle ragioni del trasferimento, è sproporzionato quando l’interesse pubblico può essere tutelato mediante il controllo sui requisiti del subentrante e idonei strumenti di garanzia.
Le differenze tra il regolamento siciliano e il D.M. 2022 – fonte statale e oggetto costituito da un beneficio pubblico – non appaiono tali da escludere la trasponibilità di tali principi, sicché l’art. 6, comma 4, resta esposto a seri dubbi di legittimità.
Sotto il profilo operativo, si può osservare che:
- una eventuale cessione del progetto a una società di scopo dovrebbe avvenire prima della presentazione della domanda di partecipazione, quando la circolazione del progetto ai fini dell’ottenimento degli incentivi nel settore biometano è espressamente consentita previa voltura del titolo e del preventivo di connessione;
- nel periodo di intrasferibilità (ossia dall’ammissione in graduatoria fino all’entrata in esercizio e alla stipula del contratto), le operazioni possono essere strutturate solo come cessioni di partecipazioni e non di beni.
In ogni caso, le variazioni del titolare effettivo devono essere tempestivamente comunicate al GSE, anche in caso di cessione di partecipazioni societarie rilevanti ai sensi delle Regole applicative del GSE.
De iure condendo, si ritiene che la predisposizione del nuovo decreto biometano possa rappresentare l’occasione per una riconsiderazione della materia che concili la finalità anti-speculativa con la libertà di iniziativa economica e con l’esigenza, condivisa dall’ordinamento euro-unitario e da quello nazionale, di favorire la più ampia diffusione degli impianti da fonti rinnovabili. Più in particolare, potrebbe essere opportuno valorizzare le competenze degli operatori che riescano a realizzare progetti idonei a essere incentivati, consentendo loro di cedere gli impianti anche “a progetto”: tale scopo potrebbe essere raggiunto rimuovendo il divieto di cui all’art. 6.4 del D.M. 2022, regolamentando però i controlli da parte del GSE sulle vicende di successione degli operatori titolari di impianti incentivati.
[1] D.M. 15 settembre 2022, n. 340, recante «Attuazione degli articoli 11, comma 1 e 14, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, al fine di sostenere la produzione di biometano immesso nella rete del gas naturale, in coerenza con la Missione 2, Componente 2, Investimento 1.4, del PNRR”, in G.U. n. 251 del 26 ottobre 2022.
[2] Per completezza, si riporta il testo dell’art. 6 del D.M. 2022 («Criteri di selezione dei progetti”): «1. La graduatoria di cui all’art. 5, comma 2, è formata dal GSE nei limiti dei contingenti disponibili ed è basata sul ribasso percentualmente offerto rispetto alla pertinente tariffa di riferimento. 2. Nel caso in cui le domande di partecipazione alla procedura determinino il superamento del contingente messo a disposizione per la singola procedura, il GSE applica, a parità di ribasso percentuale offerto, il criterio di priorità del rispetto del requisito di cui all’art. 4, comma 1, lettera c) e, in subordine, quello dell’anteriorità della data ultima di completamento della domanda di partecipazione alla procedura. 3. La graduatoria di cui all’art. 5, comma 2 è pubblicata dal GSE sul proprio sito internet con indicazione dei criteri applicati ai sensi dei commi 1 e 2. 4. Non è consentito il trasferimento della titolarità a terzi di un impianto aggiudicatario di una procedura prima della sua entrata in esercizio e della stipula del contratto-tipo con il GSE ai sensi dell’art. 12, comma 2”.
[3] Le Regole applicative sono state approvate con decreto del 13 gennaio 2023. La versione del 30 maggio 2024 ha recepito, tra l’altro, l’art. 18-bis del d.l. 10 agosto 2023, n. 104, conv. con modif. dalla l. 9 ottobre 2023, n. 136, e gli artt. 5, comma 3-ter, e 5-bis, comma 3, del d.l. 9 dicembre 2023, n. 181, conv. con modif. dalla l. 2 febbraio 2024, n. 11; la versione del 13 maggio 2025 ha recepito l’art. 5-bis del d.l. 15 maggio 2024, n. 63, e il D.M. 8 agosto 2024 di sostituzione dell’Allegato VIII al d.lgs. n. 199/2021.
[4] D.M. 5 dicembre 2013 («Modalità di incentivazione del biometano immesso nella rete del gas naturale”), attuativo dell’art. 21 del d.lgs. n. 28/2011; D.M. 10 ottobre 2014 («Aggiornamento delle condizioni, dei criteri e delle modalità di attuazione dell’obbligo di immissione in consumo di biocarburanti compresi quelli avanzati”); D.M. 2 marzo 2018 («Promozione dell’uso del biometano e degli altri biocarburanti avanzati nel settore dei trasporti”).
[5] Ai sensi dell’art. 3, par. 3, della direttiva (UE) 2018/2001, «gli Stati membri adottano misure volte a garantire che l’energia da biomassa sia prodotta in modo tale da ridurre al minimo indebiti effetti di distorsione sul mercato delle materie prime della biomassa e l’impatto negativo sulla biodiversità, sull’ambiente e sul clima. (…) Gli Stati membri progettano i regimi di sostegno per l’energia da biocarburanti, bioliquidi e combustibili da biomassa in modo da evitare di incentivare percorsi non sostenibili e distorcere la concorrenza con i settori dei materiali”; ai sensi dell’art. 4, par. 2, «i regimi di sostegno per l’energia elettrica da fonti rinnovabili prevedono l’erogazione di incentivi per l’integrazione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili nel mercato dell’energia elettrica basati su criteri di mercato e che rispondono ai segnali di mercato, evitando inutili distorsioni dei mercati dell’energia elettrica”.
[6] L’art. 5 della l. n. 53/2021, dettato per il recepimento della direttiva (UE) 2018/2001, si limita a imporre al Governo di «favorire lo sviluppo dei biocarburanti ai fini del raggiungimento degli obiettivi delle fonti rinnovabili nel settore dei trasporti, nel rispetto dei criteri di sostenibilità di cui all’articolo 29 della direttiva (UE) 2018/2001” e di «aggiornare e potenziare i meccanismi di sostegno alle fonti rinnovabili, ivi inclusi gli interventi a favore dello sviluppo tecnologico e industriale, di cui al decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, in coerenza con le diverse esigenze di tutela ambientale, con semplificazione della gestione degli impianti di piccola taglia, valorizzando l’energia prodotta da biogas per la trasformazione in biometano o in digestato” (comma 1, lett. p, quanto alla seconda previsione).
[7] D.lgs. 9 gennaio 2026, n. 5, in G.U. n. 15 del 20 gennaio 2026, in vigore dal 4 febbraio 2026. L’art. 11 del d.lgs. n. 199/2021 reca ora la rubrica «Incentivi in materia di biogas e produzione di biometano e in materia di combustibili rinnovabili di origine non biologica” e un nuovo comma 5-bis relativo alla destinazione di una quota dei proventi delle aste delle quote di emissione di CO₂.
[8] Corte cost., 15 aprile 2019, n. 86, relativa, tra l’altro, agli artt. 5, 6 e 7 della l.r. Basilicata 11 settembre 2017, n. 21, dichiarati illegittimi nella parte in cui vietavano la cessione di più impianti fotovoltaici ed eolici autorizzati con procedura abilitativa semplificata a terzi costituenti un unico centro decisionale, qualora la somma delle potenze superasse la soglia di 200 kW. La Corte ha rilevato, sul punto, quanto segue: “Poiché un simile divieto non è contemplato dalla normativa statale che fissa i principi fondamentali della materia, è palese il contrasto delle norme regionali denunciate con tali principi. Si tratta di un divieto che non può legittimamente fondarsi sul silenzio del legislatore statale, in quanto si risolve in una limitazione di un diritto – quello di cedere gli impianti – che costituisce espressione della libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost. (pur non evocato dal ricorrente), strumentalmente connessa al diritto di proprietà (degli impianti), tutelato dall’art. 42 Cost., per cui la Costituzione stabilisce una riserva di legge”.
[9] V. pt. 2.10 Regolamento operativo per l’iscrizione ai Registri e alle Aste del D.M. 4 luglio 2019, pubblicato dal GSE, versione 2.4 (17 ottobre 2023).
[10] Il regolamento è pubblicato in G.U.R.S. n. 34, S.O. n. 35, del 17 agosto 2012. L’art. 4, comma 1, prevedeva che l’istanza fosse corredata, oltre che della documentazione elencata al punto 13.1 del D.M. 10 settembre 2010, da: «a) attestazione di Istituto di credito o Società a tale scopo abilitata (…) di disponibilità a finanziare l’iniziativa e la sussistenza in capo al richiedente della capacità organizzativa e finanziaria per il suo sviluppo; b) documentazione attestante la disponibilità giuridica dell’area di impianto in capo al richiedente (…); c) dichiarazione con la quale il richiedente assume nei confronti dell’Amministrazione l’obbligo della realizzazione diretta dell’impianto fino alla fase dell’avvio dello stesso; d) dichiarazione con la quale il richiedente assume nei confronti dell’amministrazione competente al rilascio del provvedimento l’impegno ad osservare gli obblighi di cui all’articolo 3 del protocollo di legalità del 23 maggio 2011”; il comma 2 qualificava tale documentazione come contenuto minimo dell’istanza ai fini della sua procedibilità. L’art. 5, comma 8, subordina qualsiasi variazione di titolarità nell’esercizio dell’impianto autorizzato a preventiva richiesta e autorizzazione dell’Assessorato regionale dell’energia, che acquisisce le informazioni antimafia sul subentrante. L’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003 è stato abrogato dall’art. 15 del d.lgs. n. 190/2024.
