GIUSEPPE URBANO
ELISA CALACIURA CLARICH
La sentenza n. 16/2025 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato mette a fuoco, nel quadro dei servizi di pubblica utilità (o, nel linguaggio dell’Unione, dei servizi di interesse economico generale), l’estensione e i limiti del potere tariffario a partire da un caso che riguardava in particolare il servizio idrico integrato.
Quest’ultimo è un tipico servizio “a rete” e, cioè, un servizio che è necessariamente organizzato tramite reti strutturali tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione oggetto dello stesso.
La presenza delle “reti”, di regola non replicabili, crea una situazione che gli economisti qualificano di “monopolio naturale” e che conduce a una inefficienza tale da determinare un “fallimento del mercato”. Sul piano giuridico tale situazione rende invitabile una regolazione pubblica correttiva. In realtà, quest’ultima non è funzionale solo a correggere il fallimento del mercato, ma anche a perseguire in positivo ulteriori interessi pubblici meritevoli di tutela.
La pronuncia dell’Adunanza plenaria parte proprio da tale premessa. In particolare, inquadra il servizio idrico integrato tra i servizi di interesse economico generale (richiamando l’art. 2, comma 1, lett. c), del d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201, Testo unico sui servizi pubblici locali) e ne sottolinea gli elementi di “monopolio naturale”, in ragione della presenza di infrastrutture non duplicabili affidate su base concessoria, secondo logiche coerenti con la concorrenza “per il mercato”.
Proprio perché, senza regole pubblicistiche, l’attività potrebbe essere resa in modo disomogeneo o a condizioni di accessibilità non allineate agli obiettivi di interesse generale, la regolazione tariffaria diventa uno degli strumenti centrali di riequilibrio. È in questa cornice che si collocano gli atti regolatori dell’ARERA impugnati da due gestori del servizio idrico, Acqualatina S.p.A. e Siciliacque S.p.A.
Il perimetro normativo da cui muove l’Adunanza plenaria è, in sé, pacifico. Il vero nodo del contenzioso è più circoscritto: secondo i ricorrenti, i provvedimenti tariffari non avrebbero assicurato il pieno recupero dei costi, con specifico riguardo al meccanismo di conguaglio biennale tra importi stimati e importi a consuntivo. In particolare, nel conguaglio veniva riconosciuta la sola inflazione, ma non gli oneri finanziari prodotti dalla prolungata indisponibilità delle somme dovute (ad esempio per il ricorso a finanziamenti bancari a medio termine).
L’Adunanza Plenaria, anche sulla base di una consulenza tecnica, ha tuttavia ritenuto legittime le delibere, affermando che il regime tariffario deve garantire il recupero integrale dei soli costi efficienti, in modo da preservare l’equilibrio economico-finanziario della gestione; equilibrio che, per la sentenza, richiede una valutazione complessiva della remunerazione “sostenibile” assicurata all’operatore, e non la traslazione in tariffa di ogni singola voce di costo sostenuta, compresi gli oneri finanziari in discussione.
La pronuncia riapre così un tema classico: il potere di regolazione tariffaria è un potere confinato alla discrezionalità tecnica, o ammette scelte di ponderazione tra interessi – dunque scelte distributive – che, per difetto di legittimazione democratica diretta, dovrebbero restare nel circuito Parlamento-Governo? La regolazione dei servizi di pubblica utilità, infatti, non tutela un solo interesse: fissa un punto di equilibrio tra l’interesse economico del gestore e finalità generali eterogenee (concorrenza, sviluppo infrastrutturale, tutela ambientale, coesione sociale e territoriale). La stessa legge n. 481/1995, richiama nella sentenza, colloca la tariffa dentro un sistema certo e trasparente, orientato a conciliare obiettivi economico-finanziari con obiettivi generali, ambientali e di uso efficiente delle risorse.
Nella ricostruzione della Adunanza Plenaria emergono alcuni criteri direttivi.
Anzitutto, la tariffa deve rendere possibile una gestione redditizia, perché senza redditività la continuità e lo sviluppo del servizio nel tempo risultano compromessi; la redditività può essere sostenuta, in taluni casi, anche da compensazioni trasparenti degli oneri di servizio pubblico, non soltanto dalle tariffe a carico dell’utenza.
Nel settore idrico, il riferimento normativo centrale è l’art. 154 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’ambiente), che impone la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio di recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”; la giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 325/2010 e n. 26/2011) richiama l’inclusione dei costi operativi, di manutenzione e del capitale (di rischio e di credito).
In secondo luogo, la tariffa deve essere “incentivante”: deve spingere all’efficientamento e alla riduzione dei costi, per impedire che il monopolista scarichi sugli utenti prezzi superiori a quelli ipotizzabili in un mercato concorrenziale. Da qui la centralità del riconoscimento dei soli costi efficienti e di modelli come il price cap, coerenti con l’art. 25, comma 2, lett. a), del Testo unico sui servizi pubblici locali), che lega costi efficienti e ricavi al raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario.
In terzo luogo, la tariffa deve internalizzare i costi ambientali e quelli connessi alla scarsità della risorsa, ai sensi dell’art. 119, comma 1, del Codice dell’ambiente; infine, deve considerare il versante dell’equità sociale, includendo misure per categorie in condizioni di disagio, ma prevedendo correlative compensazioni in favore dei gestori (art. 26, comma 2, del richiamato Testo Unico sui servizi pubblici locali).
Fin qui, l’ossatura della decisione è solida.
Il punto che merita un supplemento di analisi è però la gestione dello sfasamento temporale tra costi sostenuti e costi riconosciuti in tariffa, specie nei periodi regolatori quadriennali (nel caso esaminato: 2016-2019 e 2020-2023) con conguaglio biennale. È proprio su questo scarto che si innestano potenziali oneri finanziari, che la consulenza tecnica ha riconosciuto come non coperti dal metodo adottato.
L’Adunanza plenaria sottopone gli atti regolatori a un sindacato di ragionevolezza e proporzionalità, coerente con la natura della regolazione: il controllo giurisdizionale non è il classico confronto “fatto-norma”, ma la verifica del rispetto dei criteri direttivi legislativi, i quali normalmente ammettono più soluzioni legittime. In questo quadro, la scelta di riconoscere nel conguaglio la sola inflazione, escludendo gli oneri finanziari, viene ritenuta ragionevole e proporzionata, perché l’equilibrio economico-finanziario non imporrebbe il rimborso di ogni costo puntuale.
Il ragionamento, però, presenta almeno tre frizioni.
In primo luogo, la decisione tende a ridimensionare l’impatto dell’esclusione, qualificando il rischio in capo al gestore come rischio limitato al biennio, attenuato dal riconoscimento del tasso inflazione e da meccanismi di riequilibrio (anche per eventi eccezionali, come l’aumento imprevedibile del costo dell’energia). Ma se l’onere finanziario è l’effetto fisiologico del differimento regolatorio, e non un costo patologico del gestore, la sua irrilevanza non appare giustificabile. Tale conclusione sembra l’esito di un compromesso empirico di ragionevolezza svolto dall’Autorità di regolazione che non trova fondamento nella legge.
La seconda frizione ruota attorno al concetto di costo efficiente. Se l’onere finanziario derivante dalla dilazione è, in concreto, un costo efficiente, sostenere che il suo mancato riconoscimento sia giustificato in nome della funzione incentivante rischia di creare un cortocircuito argomentativo che legittima un’estensione indefinita del potere di regolazione: l’incentivo all’efficienza non può diventare una clausola generale di ultima istanza che autorizza tagli discrezionali anche su costi già efficienti.
Analoga perplessità riguarda l’argomento dell’azzardo morale. La sentenza paventa che includere gli oneri finanziari nel conguaglio possa alimentare comportamenti opportunistici: preferire finanziamenti bancari all’impiego degli utili, o addirittura rallentare la riscossione verso gli utenti. Ma la scelta tra autofinanziamento e debito è una tipica decisione di politica finanziaria societaria, influenzata da variabili legittime (rafforzamento patrimoniale, distribuzione di dividendi, strategie di investimento). Se il ricorso al credito avviene a condizioni di mercato e il costo è qualificabile come efficiente, non è ravvisabile la ragione “tecnica” per escluderlo dal meccanismo di recupero.
Dietro questi passaggi si intravede il principio fondante della pronuncia nel ritenere che anche un costo efficiente possa non essere riconosciuto in tariffa, purché l’operatore, nel complesso, consegua una remunerazione ragionevole e sostenibile.
È proprio questo salto che crea difficoltà.
Anzitutto c’è una questione di legittimazione in capo all’ARERA, perché non si vede quale criterio tecnico consenta all’Autorità di selezionare discrezionalmente, tra i costi efficienti, quelli da riconoscere e quelli da lasciare a carico dell’impresa: la scelta assomiglia a una decisione amministrativa di bilanciamento, non a una valutazione tecnico-economica.
Inoltre, sul piano della legittimità nel merito della decisione regolatoria, la disciplina europea e nazionale sul recupero dei costi – in particolare l’art. 9 della Direttiva 2000/60/Ce e l’art. 154 del Codice dell’ambiente – e la stessa giurisprudenza dell’Unione (Corte di giustizia 7 dicembre 2016, C-686/15, punto 23, sull’obbligo di recupero dei costi dei servizi idrici, peraltro richiamata dall’Adunanza plenaria) sembrano orientate a un recupero ampio dei costi efficienti, non a un recupero “selettivo” fondato su una valutazione complessiva dell’utile.
D’altro canto, però, la questione sembra aperta. Infatti, un altro precedente europeo (Corte di giustizia Ue, 16 luglio 2020, C-771/18), in materia di accesso alle reti per energia elettrica e gas, afferma che non ogni costo deve necessariamente essere considerato nella fissazione dei corrispettivi. In tale occasione, si discuteva di costi peculiari (si trattava di tasse pagate dal gestore) che in effetti potevano giustificare l’esclusione della traslazione sulla tariffa a carico degli utenti. Tuttavia, l’impostazione della motivazione – centrata sull’idea che il corrispettivo non è il mero riflesso dei costi, potendo intervenire altri fattori, e che l’operatore può comunque conseguire un livello ragionevole di utile – presenta un’evidente assonanza con la soluzione dell’Adunanza plenaria.
Nel quadro descritto, un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ai sensi dell’art. 267 TFUE, avrebbe potuto offrire un chiarimento definitivo sul rapporto tra “costi efficienti” e obbligo di recupero, distinguendo ciò che è davvero rimesso alla tecnica regolatoria da ciò che implica scelte di distribuzione del rischio economico tra gestore e utenti. L’Adunanza Plenaria, invece, ha ritenuto la questione risolvibile in base al criterio dell’“atto chiaro”.
La sentenza chiude il caso, ma lascia aperto il problema di fondo: se, e fino a che punto, il recupero dei costi efficienti sia un vincolo giuridico pieno e incondizionato o, invece, un obiettivo da perseguire in modo “tendenziale”, entro un margine di regolazione che rischia di sconfinare dalla tecnica nella politica tariffaria.
