COP 30: INTERVISTA AL PROFESSOR SIMONE BORGHESI

PROF. SIMONE BORGHESI

(Direttore della Florence School of Regulation – Climate, professore part-time presso l’EUI, Presidente dell’EAERE -European Association of Environmental and Resource Economists -, Prorettore per le Relazioni Internazionali e Professore ordinario di Economia ambientale all’Università di Siena)

intervista a cura di

Avv. Andrea Fantappiè, Prof. Roberto Cornetta, Prof. Marcello Clarich, Avv. Elisa Calaciura

     I) Le discussioni in ambito COP 30: il tema fondamentale dell’assenza di enforcement

Premessa:

La COP 30 di Belem del novembre 2025 sembra confermare, ancora una volta, i limiti strutturali del modello multilaterale fondato sulla Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (Accordi di Rio): tutti i grandi emettitori — Cina, Stati Uniti, India, Russia, Brasile, ma anche l’Unione Europea, che pure si è data obiettivi ambiziosi — sono formalmente Parti, ma non pare che esistano obblighi sostanziali di riduzione delle emissioni, né meccanismi sanzionatori in caso di inadempimento. Questo è il risultato prevedibile della natura di global public good della stabilità climatica: i benefici delle riduzioni sono globali, mentre i costi sono locali. Senza un meccanismo di incentivi o penalità ogni Stato resta esposto alla tentazione del free-riding. Le assemblee climatiche, comprese quelle ospitate a Belém, servono quindi a mantenere alta l’attenzione globale, ma non sono state finora in grado di modificare la struttura degli incentivi, né di risolvere il problema fondamentale dell’assenza di enforcement.

Domande:

• A Belém si è discusso di nuovi meccanismi finanziari e di mercati del carbonio centralizzati, nonché di aggiornamento dei piani nazionali di riduzione delle emissioni climalteranti. Quali sono stati i passi concreti in queste direzioni?

S.B.     Si stanno facendo dei piccoli passi in avanti, soprattutto per quanto riguarda i mercati del carbonio, che sono l’oggetto principale delle mie ricerche. Dal 2023 sto conducendo, in particolare, un progetto di ricerca chiamato LIFE COASE. L’acronimo sta per Collaborative Observatory for the ASsessment of the EU ETS, oltre ad essere il cognome del Premio Nobel dell’Economia Ronald Coase.

In questo progetto mettiamo insieme, anche fisicamente attorno a un tavolo, i governi dei principali Carbon Markets a livello mondiale. Ci sono, dunque, come attori attivi nel progetto: la Commissione europea, i regolatori dei mercati del carbonio della California, del Quebec, della Svizzera, del Regno Unito, della Cina, della Nuova Zelanda. Nell’ultimo periodo, inoltre, è entrato come osservatore il Brasile.

Quello che facciamo è fornire un supporto tecnico ai regolatori dei carbon markets, attraverso dei report sull’andamento di questi mercati accompagnati da delle proposte per l’allineamento dei carbon markets.

Allo stato attuale abbiamo mercati del carbonio a livello macroregionale (come in Europa) o a livello nazionale, come nei casi che vi ho citato. Siamo però ancora lontani dal raggiungere l’obiettivo di un carbon market globale.

Oggi i mercati del carbonio coprono circa il 19% delle emissioni totali, nel 2005 erano soltanto il 5%. Sono sicuramente in crescita e sono uno strumento che può permettere, come si dice in economia, di internalizzare l’esternalità, ovvero attribuire un prezzo alle emissioni inquinanti.

In Europa abbiamo visto questo prezzo salire da meno di 5 € nel 2017 a circa 75 € attuali. E anche in altri contesti, come quelli che vi ho citato, i prezzi sono in salita.

La strada è molto lunga, ma alcuni passi sono già stati fatti. Ad esempio, c’è una Open Coalition for Compliance of Carbon Markets di cui si discute proprio in questi giorni, che mi sembra promettente. Si discute molto anche dei nuovi Carbon Markets e di come regolarli, un tema cruciale per il futuro nell’ottica di un maggior coinvolgimento di Paesi emergenti.

•  Alla luce dell’attuale assetto geopolitico, vede in questa COP 30 segnali che vadano oltre la logica del mero coordinamento volontario fra alcuni paesi?

S.B:     Dal Brasile, paese ospitante di questa COP, ci sono stati dei segnali di voler andare oltre il coordinamento volontario per trasformare finalmente le parole in azioni. Difatti, questa doveva essere la COP dell’azione.

Però, in tutta sincerità, vista l’attuale situazione geopolitica, mi sembra difficile che si riescano a fare grossi passi avanti in questa occasione. Mi spiace non essere ottimista perché vedo le delegazioni molto attive, molto partecipi, molto desiderose di portare a casa dei risultati.

Ad esempio, mi ha colpito il fatto che 82 paesi siano tornati a porre con forza la questione del “transitioning away”, ovvero dell’uscita dai “fossil fuels”, dai combustibili fossili, di cui si era parlato con intensità e con convinzione anche nel 2023 a Dubai. In quell’occasione persino gli Emirati Arabi Uniti sembravano determinati a sostenere questo passaggio, nonostante la loro economia si basi sui combustibili fossili.

Negli ultimi tempi questo desiderio è sembrato svanire, e non si è più parlato di transitioning away. Quindi è un bene che alla COP di Belém 82 paesi siano tornati con convinzione sulla questione. Però, fra questi, mancano gli Stati Uniti e questa è un’assenza molto importante. E permane comunque il carattere volontario delle politiche climatiche e l’assenza a livello internazionale di validi meccanismi di enforcement.

•  Secondo lei quali condizioni politiche o istituzionali dovrebbero verificarsi perché i grandi emettitori accettino finalmente un sistema di incentivi o penalità che renda la cooperazione climaticamente efficace?

S.B: Bisognerebbe che gli aspetti climatici si legassero agli aspetti economico-commerciali. Per raggiungere, per convincere, per portare a bordo i grandi emettitori penso serva una capacità di accordarsi, anche collateralmente, su altri aspetti.

In un periodo di guerre commerciali, a cui ha dato il là l’amministrazione Trump, tutto questo diventa estremamente difficile.

Vorrei fare una piccola appendice alla domanda, perché fra i grandi emettitori dobbiamo fare un distinguo in questo momento. Un distinguo probabilmente inatteso, perché fra i grandi emettitori al primo posto ci sono per entità la Cina e gli Stati Uniti, che però hanno un comportamento totalmente diverso fra di loro.

Gli Stati Uniti hanno un approccio, direi, negazionista. Non parlo di tutto il paese, ma ovviamente dell’amministrazione Trump, in questo momento storico. Diversamente, la Cina ha un approccio economico, prima ancora che ambientale, di lungo periodo. In Cina hanno cominciato ad investire nelle nuove tecnologie prima degli altri, intuendo il vantaggio comparato che questo poteva portare a livello commerciale.

Posso affermare, avendo avuto l’occasione anni addietro di formare alcuni rappresentanti del governo cinese, che – fino a qualche decennio fa – la Cina era completamente a digiuno di concetti ambientali. Ora, invece, per certi aspetti è davvero all’avanguardia.

Per questo motivo penso sia importante in primis far capire agli Stati quali sono i vantaggi economici della transizione, per indurli ad intraprenderla con convinzione ed entrare a far parte di una coalizione climatica di paesi più ambiziosi sul piano ambientale.

    

  II) Sviluppi e prospettive: tecnologie, costi di transizione e investimento nei Paesi emergenti

Premessa:

Negli ultimi anni le innovazioni tecnologiche — in particolare nel solare, nelle batterie e in alcuni segmenti dell’idrogeno — hanno ridotto i costi in misura molto superiore a quanto previsto dai modelli economici tradizionali. Questo sembra aprire la possibilità di una transizione più rapida, ma richiede investimenti consistenti nei Paesi emergenti e in via di sviluppo, dove il costo del capitale è molto più alto.

Anche in questa COP si è parlato di localizzazione dell’azione climatica, di ampliamento dei finanziamenti, di riforma delle istituzioni multilaterali e di nuovi strumenti di de-risking, ma senza definire come mobilitare capitali privati su larga scala, né come rendere più credibili gli impegni futuri.

Domande:

• Quali strumenti concreti — finanziari, tecnologici o di governance — ritiene indispensabili per trasformare il calo dei costi delle tecnologie pulite in una vera accelerazione della transizione nei Paesi emergenti?

S.B:     Finanza climatica, trasferimento tecnologico e capacity building sono i tre elementi di cui c’è bisogno per trasformare in realtà questo grande progresso tecnologico.

l costo del solare, dal 2010, si è ridotto circa del 90%, quello dell’eolico circa del 70%.

Non ci saremmo mai aspettati un processo così rapido. Però, per trasformarlo, per aumentarne la dimensione nei paesi emergenti, servono queste tre cose:

1. finanza climatica;
2. trasferimento tecnologico con strumenti finanziari efficaci (l’emissions trading e i carbon markets possono essere uno di questi), che conducano sulla frontiera delle innovazioni tecnologiche;
3. capacity building, perché, se portiamo le tecnologie, ma non c’è capitale umano che le sappia utilizzare, il processo non evolve.

• Quali ostacoli “non tecnici” continuano, secondo lei, a bloccare questa transizione e gli investimenti nei Paesi emergenti?

S.B: Principalmente direi l’ultimo che ho citato, ovvero un problema di istruzione e mancanza di competenze, che un po’ rallenta il processo. Poi mi potrei anche spingere a citare i problemi di corruzione. In alcuni casi magari il flusso finanziario è arrivato in certi paesi, ma poi il sistema non è stato sufficientemente trasparente da trasformare il flusso di denaro in flusso di investimenti.

Questo è un problema che ben conosciamo.

 

  III) Geopolitica, climate clubs e rischio di frammentazione

Premessa:

Sul piano geopolitico la situazione non è promettente: l’impegno specifico delle grandi economie — Stati Uniti, Unione Europea, Cina, Giappone — resta l’unica strada realistica per incidere sulle emissioni globali.

Tuttavia, la nuova amministrazione USA non lascia intravedere una collaborazione costruttiva con Pechino, nonostante alcuni interessi industriali convergenti (come la presenza di Tesla nella filiera cinese delle batterie). Fra l’altro, come noto, gli Stati Uniti, quest’anno, si sono nuovamente ritirati dall’Accordo di Parigi del 2015 che prevede obiettivi di riduzione del gas serra.

La Cina, pur essendo tecnologicamente molto avanzata nel settore delle rinnovabili, mantiene una forte dipendenza dal carbone e agisce soprattutto attraverso iniziative parallele, come la Digital Silk Road e l’allargamento dei BRICS, il cui ruolo è stato riconosciuto nella Dichiarazione di Kazan. Tuttavia, il deterioramento dei rapporti tecnologici e commerciali tra Cina e Occidente non aiuta.

L’Unione Europea, dal canto suo, continua a mostrare una distanza crescente tra ambizione normativa e capacità attuativa: un eccesso di regole, spesso incoerenti, rallenta la transizione e indebolisce la sua credibilità esterna; inoltre, le misure difensive come i dazi sulle auto elettriche cinesi non costituiscono una strategia climatica e rischiano di essere percepite più come strumenti di competizione industriale che come elementi di un disegno cooperativo.

L’idea dei climate clubs, sostenuta da molta letteratura economica, prevede accordi tra gruppi ristretti di Paesi con incentivi e penalità per evitare il free-riding e raggiungere un livello di cooperazione più elevato.

Domande:

• Secondo lei esiste davvero uno spazio politico per la nascita di un “Climate Club” efficace con meccanismi di incentivo e penalità?

S.B: In primis preferirei usare un’altra terminologia rispetto a club, che ovviamente richiama qualcosa di esclusivo. E lo è: i club sono esclusivi. Anzi, nella teoria economica si definisce “bene di club” quel bene in cui c’è l’escludibilità dal consumo e non vi è rivalità nel consumo. Escludere gli altri è ovviamente un messaggio non positivo verso i paesi del cosiddetto “Global South”. Quindi preferisco usare un termine che è “Climate Coalition”. A volte anche le parole, soprattutto nella diplomazia climatica, hanno il loro peso.

Ciò detto, non sono pessimista sulla possibilità di far nascere una “Climate Coalition”, perché alcuni paesi più all’avanguardia potrebbero davvero individuare meccanismi efficaci di incentivo e penalità. È un processo che noi economisti studiamo da tanti anni.

Già agli inizi della mia carriera c’era una letteratura economica su questi temi che si stava sviluppando. Poi il Premio Nobel William Nordhaus l’ha ulteriormente arricchita. Oggi conosciamo quindi alcune condizioni affinché una coalizione risulti stabile e profittevole. Il problema è che, come dicevo, spesso ciò richiede accordi anche su altri piani e dunque collegare la coalizione ad ulteriori questioni economiche.

Nonostante su tali questioni il dialogo tra Stati sia in questo momento più fragile, vedo che i tentativi di formare queste coalizioni, come la Open Coalition for Carbon Markets di cui parlavo, continuano a sussistere. E nel nostro piccolo credo che, con i progetti a cui facevo cenno, portiamo avanti una sorta di piccola coalizione, un esperimento di laboratorio, con la speranza che questa coalizione poi possa crescere, allargando il suo orizzonte operativo sugli altri temi di cooperazione climatica e non.

Mi preme ricordare che la Commissione europea ha dato visibilità al nostro progetto chiamandolo “Florence Process”, il processo di Firenze appunto, perché ha luogo fisicamente all’Istituto Universitario Europeo, dove sono basate queste interlocuzioni. E’ davvero un momento di incontro, di dialogo a porte chiuse, senza giornalisti, proprio per permettere una discussione molto franca. Ecco, io lì vedo i segni per una Climate Coalition un po’ più vasta che parli anche di altro.

E a Belém mi è sembrato di intravedere la volontà di proseguire su questa strada. Tuttavia, dobbiamo fare in modo che non diventi un club, ma una coalizione realmente inclusiva, capace di convincere gli altri Paesi dei benefici dell’adesione e di evolvere, nel tempo, in un’iniziativa globale

•  Quali attori — tra Stati Uniti, Cina, UE, BRICS — potrebbero realisticamente assumere la leadership di un accordo di questo tipo, considerando la crescente tensione tecnologica e commerciale?

S.B: Credo si debba riconoscere all’Unione europea un ruolo di leadership nelle politiche ambientali e climatiche implementate fino ad oggi. Un dato su tutti: in Europa, i settori soggetti ai Carbon Markets di cui parlavo prima hanno ridotto le emissioni del 47% negli ultimi 20 anni, cioè da quando tali strumenti sono entrati in vigore. A livello generale, inoltre, considerando non solo i settori ETS, a livello europeo abbiamo ridotto le emissioni del 41%. Ricordo che fino a pochi anni fa avevamo ancora gli obiettivi così detti 20-20-20, ovvero l’obiettivo di ridurre del 20% le emissioni entro il 2020: all’epoca sembrava qualcosa di molto ambizioso. Invece, oltre a raggiungere l’obiettivo, lo abbiamo più che raddoppiato, aumentando quindi l’ambizione in maniera realistica proprio perché siamo riusciti a raggiungere finora gli obiettivi intermedi che ci eravamo posti lungo la strada della decarbonizzazione. In questo l’Europa ha davvero svolto un ruolo di leadership.

Adesso questa leadership è un po’ a rischio. Messa a rischio da che cosa? Dall’atteggiamento degli Stati Uniti, che non vogliono ovviamente essere leader loro, ma cercano un po’ di affossare le politiche climatiche globali. Messa a rischio da una Cina che è molto aggressiva sui mercati e che dal punto di vista tecnologico si è portata avanti più di noi. Forse anche messa a rischio dai Brics, che si stanno muovendo sempre di più come un’entità a sé stante.

Però io non vedo una capacità di leadership climatica nei Brics, né negli Stati Uniti. Vedo una potenziale leadership nella Cina, che potrebbe però, almeno all’inizio, orientare il percorso delle politiche climatiche in un modo meno ambizioso rispetto alla leadership che l’Europa è in grado di assumere. Da un lato, infatti, l’Europa si è data degli obiettivi ambientali molto ambiziosi in termini di riduzione delle emissioni totali. La Cina, dall’altro lato, ha fissato l’obiettivo di riduzione non in termini di emissioni totali, ma di intensità delle emissioni: ovvero le emissioni divise per il prodotto interno lordo. Ciò non implica, necessariamente, una riduzione delle emissioni totali. Ad esempio, se si aumenta il prodotto interno lordo a parità di emissioni, l’intensità si riduce, ma le emissioni inquinanti non calano.

Tuttavia, anche la Cina sembra intenzionata a modificare il proprio obiettivo in futuro, puntando alla riduzione delle emissioni totali invece che della sola intensità di emissioni.

 

     IV) Il contributo italiano ed europeo

Premessa:

Per quanto concerne l’Italia il Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (Pichetto Fratin) ha ricordato che il contributo dell’Italia alla finanza per il clima, è “cresciuto in un anno da 838 milioni di euro a 3,44 miliardi, grazie alla mobilitazione congiunta di risorse pubbliche e private attraverso il Fondo Italiano per il Clima”. Il Ministro ha ricordato poi “il Piano Mattei, destinato a sostenere stabilità e crescita in Africa attraverso partenariati paritari con un focus proprio sulla transizione” ed ha anche ribadito l’importanza del principio della neutralità tecnologica.

A livello europeo sappiamo che, prima dell’inizio della COP 30, i Ministri dell’Ambiente dell’Unione Europea hanno raggiunto un accordo a maggioranza qualificata (con il sostegno di 21 Stati, ma con il voto contrario di Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Ungheria -il c.d. gruppo di Visegrad-, e con l’astensione di Belgio e Bulgaria) sul taglio delle emissioni nette di gas serra del 90% entro il 2040. L’impegno sui contributi determinati a livello nazionale (NDC) da presentare alla COP30 di Belém prevede poi un taglio delle emissioni compreso tra il 66,25% e il 72,5% entro il 2035 rispetto ai livelli del 1990. Inoltre, l’accordo prevede di rinviare di un anno, quindi al 2028, l’introduzione della nuova tassa sul carbonio per i trasporti e i combustibili per il riscaldamento (ETS2), il riferimento ai biocarburanti (voluto dall’Italia), l’innalzamento dal 3% al 5% dei crediti internazionali di carbonio. Il testo dell’accordo dovrà ora essere negoziato con il Parlamento Europeo.

Domande:

• Quali sono state le proposte e le idee che l’Italia ha portato alla COP 30 e quali gli accordi che l’Italia ha siglato durante la Conferenza?

S.B: Ovviamente al momento in cui registriamo questa intervista la COP è ancora in corso e -come sapete- le cose normalmente si chiudono nelle ultimissime ore, spesso ai tempi supplementari, dopo la fine dei lavori, quando i tecnici e i rappresentanti delle delegazioni raggiungono un accordo anche perché presi per sfinimento

 Certamente mi ha colpito finora l’iniziativa chiamata “Clean Energy Ministerial Future Fuels Action Plan” che sostanzialmente vuole rilanciare l’utilizzo dei “sustainable fuels”, quadruplicandolo entroil 2035. L’Italia è in prima fila col Giappone, il Brasile e l’India. Il nostro paese cerca di avere un suo ruolo al di là di quella che è la politica europea. Quindi, di porsi come un attore comunque importante, in un momento in cui -anche all’interno del nostro Paese- il trend non è particolarmente favorevole alle politiche climatiche.

Riguardo al sistema ETS2 che citavate nella premessa, vorrei menzionare un numero tratto da uno studio che abbiamo fatto recentemente con Jacopo Cammeo, un giovane collega del team che dirigo a EUI, in cui siamo andati a cercare di capire quale possa essere l’impatto sulle famiglie italiane dell’ETS 2, ovvero del nuovo sistema di carbon markets, sostanzialmente applicato ai fornitori di combustibili utilizzati per il riscaldamento degli edifici, per il trasporto su strada e per le piccole attività industriali.

Abbiamo simulato due scenari con prezzi del carbonio di 50€ e 85€stimando che l’impatto atteso dell’ETS 2 dovrebbe aggirarsi attorno allo 0,95% del reddito medio di una famiglia italiana. Quindi, l’impatto sarebbe sostanzialmente limitato e gestibile, pur tenendo conto delle differenti

• fasce sociali, le fasce di reddito, e anche delle aree geografiche.

Per questo io credo che le politiche climatiche debbano essere affiancate, sia in Europa che in Italia, da politiche redistributive volte a compensare le classi fasce più vulnerabili che potrebbero risultare più colpite da queste misure.

Tuttavia, dobbiamo tener presente che questo tipo di strumenti generano le entrate per far fronte alle necessità redistributive. Anche qui do un numero su tutti: è stato calcolato che i Carbon Markets di cui parlavamo prima siano in grado di generare una quantità di revenues (di ricavi) entro il 2050 che è doppia rispetto al pacchetto Covid del PNRR. Stiamo parlando quindi di somme molto ingenti, ovviamente diluite su un periodo di tempo molto più lungo. Il Covid è stato uno shock di breve periodo; il clima è, invece, uno stress di lungo periodo e quindi – come tale – anche le misure per far fronte ad esso devono essere più dilazionate.

Il messaggio è: questi strumenti economici possono generare le entrate di cui abbiamo bisogno per rendere accettabile l’impatto delle politiche; impatto che a volte viene sopravvalutato.

•  Quale futuro vede per le politiche ambientali ed energetiche nell’ambito dell’Unione Europea se ogni iniziativa volta ad imporre obiettivi specifici per tutta l’Unione è soggetta al principio dell’unanimità e comunque al blocco di alcuni paesi?

S.B: Questo, a mio avviso, è un problema più vasto delle politiche ambientali ed energetiche che l’Europa si deve porre e che deve affrontare. L’unanimità è uno strumento che certamente tutela tutti, ma è anche bloccante e ci lascia nelle situazioni di status quo. È una sorta di veto, e io ritengo che dobbiamo poter passare a decisioni a maggioranza, almeno a maggioranza qualificata. Però è proprio per questo che abbiamo adottato gli strumenti di Carbon Markets, che sono quelli, appunto, di cui mi occupo a livello di ricerca e di policy. In precedenza, si era tentato a lungo di introdurre una tassazione europea sulle emissioni di Co2, ma non disponiamo di una politica fiscale comune europea; abbiamo una politica monetaria e un’area euro in comune, ma la fiscalità resta competenza nazionale e, di conseguenza, qualsiasi decisione in materia di tasse richiede l’unanimità.

Il pregio, se così posso dire, dei Carbon Markets (dei mercati delle emissioni), è che, non essendo uno strumento fiscale essi richiedono per la loro riforma e implementazione solo la maggioranza qualificata. È stato questo che ci ha permesso in Europa di intraprendere un percorso di politiche climatiche, che altrimenti non avremmo mai iniziato, e saremmo ancora alla ricerca di una quadratura del cerchio che non arrivava mai.