ANALISI DELLA NUOVA DISCIPLINA DEI REGIMI AMMINISTRATIVI PER LA PRODUZIONE DI ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI

Avv. Andrea Fantappiè

 

Il D.Lgs. 190/2024 disciplina i regimi amministrativi per la realizzazione e la modifica degli impianti a fonti rinnovabili (FER), con l’obiettivo di semplificare e accelerare i procedimenti autorizzativi. Si tratta di un testo che ha l’obiettivo di porsi come riferimento per le fonti rinnovabili, ma che dovrà essere coordinato ed esaminato unitamente alle altre normative di settore. Vengono disciplinati tre regimi: l’attività libera, la procedura abilitativa semplificata (PAS) e l’autorizzazione unica, in base alla complessità dell’intervento proposto. Il decreto prevede poi che le Regioni e le Province autonome possano adeguare il loro impianto normativo a quanto previsto a livello nazionale, nonché l’individuazione da parte del GSE delle c.d. zone di accelerazione per favorire la realizzazione degli impianti. Rilevante è la novità sul potere dei Comuni di opporre motivato dissenso in seno alla conferenza di servizi, che decide in ordine alla autorizzazione, anche per mere ragioni urbanistiche, con la possibilità di presentare ricorso al Presidente del Consiglio dei Ministri. Tale facoltà, tuttavia, potrebbe contrastare con l’interesse pubblico prevalente, limitando molto l’esigenza, conclamata nell’intera riforma, della massima diffusione degli impianti FER.

Sommario: 1. Finalità – 2. Gli adeguamenti da parte delle Regioni, Provincie Autonome e del GSE– 3. I diversi regimi Amministrativi – 3.1. L’attività libera – 3.2. La procedura abilitativa semplificata – 3.3. L’autorizzazione unica – 4. L’opposizione proposta dal comune dissenziente

1. Finalità

1.1.- Il Decreto legislativo 25 novembre 2024, n. 190[1] è stato emanato con la precipua finalità di regolare in modo unitario i regimi amministrativi per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (detti anche impianti FER), nonché per tutti gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e per le opere connesse.

Tuttavia, a differenza di quanto sostenuto da alcuni commentatori[2], non si tratta – a mio avviso – di un vero e proprio testo unico sulle rinnovabili, ma al più di un testo legislativo di riferimento sui regimi amministrativi per ottenere o modificare le autorizzazioni in tema di energia rinnovabile. A tal proposito basti pensare che a tale decreto legislativo si affianca, comunque, tutta la disciplina in tema di promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (v. D.Lgs 199 del 2021, D.L 1° marzo 2022, n. 17 c.d. “Decreto Energia”, DM 2 agosto 2022 n. 297, Decreto 21 giugno 2024 c.d. “Aree idonee”[3]), nonché le singole discipline di settore (v. ad es. DM 15 settembre 2022, n. 340 in materia di biometano[4]). In sostanza, allorché ci si appresti ad iniziare il percorso autorizzativo o modificativo per l’installazione di un impianto FER, occorre ancora riferirsi non solo al recente Decreto legislativo (che non esaurisce le fonti di riferimento), ma anche alle varie discipline particolari dettate dal legislatore per regolare le singole fonti rinnovabili.

1.2.- Il decreto, in ossequio agli indirizzi tracciati dalla legge delega[5], è poi dichiaratamente volto ad assicurare la massima diffusione degli impianti FER mediante la razionalizzazione, il riordino e la semplificazione dei procedimenti amministrativi, in conformità ai principi di sussidiarietà, ragionevolezza e proporzionalità.

Precipitato diretto di detti principi è:

1. la scelta di qualificare gli impianti in questione come interventi di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti e la possibilità che siano ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti strumenti urbanistici (art. 2, comma 2);
2. la previsione che, in sede di ponderazione dei vari interessi sottesi alla loro realizzazione, l’amministrazione debba tener conto del fatto che gli stessi sono considerati di interesse pubblico prevalente ai sensi dell’art. 16-septies della Direttiva (UE) 2018/2021 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018 (art. 3).

Sub i) La scelta di dichiarare gli interventi in questione come di pubblica utilità non rappresenta certo una novità, in quanto già prevista dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 e, in particolare, dall’art. 12[6] del Testo Unico Espropriazioni che individua gli atti dai quali può scaturire la dichiarazione di pubblica utilità, nonché dall’art. 12 del D.Lgs 387/2003, che viene ora espressamente abrogato con l’entrata in vigore del Decreto legislativo in commento.

La possibilità di attuare gli interventi nelle zone agricole è prevista esplicitamente purché si rispettino i parametri dettati dall’art. 20, comma 1 bis, del D.Lgs 199/2021.[7]

Sub ii) Il concetto di interesse pubblico prevalente ha una portata applicativa già esplorata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato che, anche di recente, ha chiarito come il passaggio alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili rappresenti un interesse nazionale. Da tale principio discende l’onere dell’amministrazione di improntare l’esercizio del proprio potere alla ricerca di un punto di equilibrio, supportato da idonea motivazione, tra il predetto interesse nazionale e gli altri interessi coinvolti in sede procedimentale[8].

2. Gli adeguamenti da parte delle Regioni, Provincie Autonome e del GSE

Come noto, in materia di energia, sulla base della legge costituzionale n. 3/2001, che ha modificato il Titolo V della Costituzione, Stato e Regioni concorrono nell’elaborazione della normativa di riferimento. Nello specifico, lo Stato deve determinare i principi fondamentali, mentre le Regioni e le Province Autonome devono legiferare nel rispetto degli indirizzi statali.

Il Decreto legislativo 190/2024 ha così previsto:

1. al suo articolo 1, che le Regioni e gli enti locali possono adeguare la disciplina in tema di regimi amministrativi entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore del Decreto, avvenuta il 30 dicembre 2024, stabilendo comunque che in caso di mancato adeguamento nei termini previsti, si applica per intero il Decreto legislativo 190/2024;
2. all’art. 12 le c.d. zone di accelerazione ed ha assegnato:

– al GSE termine fino al 21 maggio 2025 per la pubblicazione sul proprio sito web di una mappa del territorio nazionale che identifichi il potenziale energetico rinnovabile, le aree idonee all’installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, le infrastrutture correlate e gli impianti di stoccaggi;

– alle Regioni e Province Autonome fino al 21 febbraio 2026 per l’adozione di un Piano di individuazione delle zone di accelerazione terrestri per gli impianti a fonti rinnovabili e gli impianti di stoccaggio dell’energia elettrica da fonti rinnovabili co-ubicati.

Sub i) In effetti, ad oggi, alcune Regioni hanno già provveduto ad adeguare la loro disciplina o recependo semplicemente le disposizioni nazionali[9] o fornendo alcune previsioni di dettaglio in tema, ad esempio, di fideiussioni o oneri istruttori.[10] In altri casi si ha notizia invece di un vero e proprio scontro istituzionale, come nel caso della Regione Sicilia, che ha proposto ricorso per questione di legittimità costituzionale in relazione all’articolo 9 del D.Lgs 190/2024.[11]

Sub ii) Il GSE ha rispettato i termini assegnati ed effettivamente entro la scadenza fissata ha individuato sul proprio sito istituzionale le c.d. zone di accelerazione ovvero specifiche aree individuate per facilitare e velocizzare l’installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile.[12]

3. I diversi regimi amministrativi

In un’ottica di semplificazione e di razionalizzazione dell’azione amministrativa, l’art. 6 della novella legislativa ha individuato tre regimi amministrativi che possono essere utilizzati per la realizzazione o la modifica degli impianti FER: l’attività libera, la procedura abilitativa semplificata (PAS) e l’autorizzazione unica.

Il Decreto poi, attraverso la tecnica del rinvio agli allegati A, B e C, individua nello specifico gli interventi realizzabili, rispettivamente, secondo ciascuno dei richiamati regimi.

Vediamone i tratti salienti.

3.1.- L’attività libera

3.1.1.-Secondo l’art. 7 del decreto legislativo in esame gli interventi sottoposti ad attività libera sono quelli individuati nell’allegato A.

 Qualora rientrino nella definizione dell’allegato A non sono subordinati all’acquisizione di alcun permesso, autorizzazione o atto amministrativo di assenso e possono essere intrapresi senza alcuna comunicazione o segnalazione preventiva, essendo sufficiente la presentazione del modello unico semplificato, da doversi adottare ai sensi del comma 10 del medesimo articolo con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica.

3.1.2.- Il regime di estrema semplificazione accordato agli interventi in questione presuppone però:

• la compatibilità del progetto agli strumenti urbanistici ed i regolamenti edilizi e
• la disponibilità dell’area da parte del proponente.

L’articolo, inoltre, precisa che la disponibilità dell’area possa essere acquisita da proponente «a qualunque titolo».

Con tale inciso, la disposizione sembra recepire il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui, in materia di autorizzazioni ambientali, per «disponibilità dell’area», debba intendersi l’esistenza in capo al proponente di un titolo giuridico di natura reale o personale che possa dirsi idoneo ad un impiego non precario dell’area interessata dall’impianto[13].

3.1.3.- Ciò posto, nel nuovo assetto normativo, il ricorso all’iniziativa libera non è precluso neppure per la realizzazione di interventi ricadenti nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico di cui all’art. 136, comma 1, lettere b) e c)[14] del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

In tali ipotesi occorre, però, l’acquisizione preventiva dell’autorizzazione da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico che è chiamata ad esprimersi entro trenta giorni dalla data di ricezione dell’istanza di autorizzazione, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro venti giorni.

Decorso il termine di trenta giorni, e salvo che la Soprintendenza non abbia reso parere negativo, l’autorizzazione si intende rilasciata in senso favorevole e senza prescrizioni.

Nessuna preventiva autorizzazione paesaggistica è, invece, richiesta per gli interventi da doversi realizzare su aree e immobili vincolati ex art. 136, comma 1, lettera c) del Codice dei beni culturali e del paesaggio che non siano visibili dagli spazi esterni e dai punti di vista panoramici o, per gli impianti fotovoltaici, le cui coperture e manti siano realizzati in materiali della tradizione locale.

Infine, per i progetti che prevedono l’occupazione di suolo non ancora antropizzato, il decreto legislativo prevede che il proponente corrisponda una cauzione a garanzia dell’esecuzione degli interventi di dismissione e delle opere di ripristino da doversi assolvere mediante la presentazione al Comune o ai Comuni territorialmente competenti di una garanzia bancaria o assicurativa.

3.2 La procedura abilitativa semplificata

3.2.1.- L’art. 8 del decreto legislativo in esame assoggetta alla PAS:

• gli interventi descritti nell’Allegato B e
• quelli che non possono essere assoggettati all’edilizia libera secondo quanto previsto dal succitato articolo 7.

Tale regime amministrativo riveste una funzione intermedia tra l’attività libera e l’autorizzazione unica poiché non richiede l’adozione di un provvedimento espresso, ma il decorso di un termine senza che sia stato adottato il provvedimento di diniego[15].

3.2.2.- I presupposti per il ricorso al regime della PAS sono, ancora una volta:

• la disponibilità delle aree e
• la compatibilità del progetto rispetto alla regolamentazione urbanistica ed edilizia.

Per la realizzazione dell’intervento sottoposto a PAS, l’articolo 8 pone in capo al proponente l’onere di presentare al Comune il progetto corredato da una serie di dichiarazioni sostitutive ed asseverazioni volte, in particolare, ad attestare la disponibilità dell’area e la compatibilità con la strumentazione urbanistica ed edilizia, nonché ad illustrare il cronoprogramma, le misure di mitigazione ambientale e gli impegni di ripristino dei luoghi. L’articolo, inoltre, riconosce al proponente la possibilità di attivare le procedure di cui al d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327[16] ove necessarie per la realizzazione delle opere connesse.

3.2.3.- L’eventuale provvedimento di diniego deve essere espresso dall’amministrazione comunale nel termine di trenta giorni dalla presentazione del progetto, altrimenti il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni. Il predetto termine può essere sospeso una sola volta allorquando, entro trenta giorni dal ricevimento del progetto, l’amministrazione motivi l’esigenza di un’integrazione documentale o di approfondimenti istruttori che il promotore è tenuto a presentare in un termine non superiore a trenta giorni, altrimenti il progetto si intende rinunciato. Nel caso di richieste istruttorie, il termine per la conclusione del procedimento riprende a decorrere dal trentesimo giorno o dalla data di ricezione degli apporti da parte del proponente.

3.2.4.- Ove, invece, l’intervento richieda l’acquisizione di uno o più atti di assenso di competenza comunale, l’ente locale li adotta entro il termine di quarantacinque giorni dalla presentazione del progetto, decorso il quale, senza che sia stato comunicato un espresso provvedimento di diniego, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni, fatta salva la possibilità per l’amministrazione procedente di richiedere, per una sola volta, documenti o apporti istruttori che il proponente dovrà presentare nel termine assegnato a pena di rinuncia al progetto.

3.2.5.- Infine, per gli interventi che richiedono l’assenso di amministrazioni diverse da quella comunale, è prevista l’indizione della conferenza di servizi da parte del Comune. Nell’ottica acceleratoria a cui si ispira la novella legislativa il modello procedimentale della conferenza di servizi subisce, però, una concentrazione temporale ed è altresì previsto che, decorso il termine di sessanta giorni dalla presentazione del progetto senza che l’ente locale abbia comunicato la determinazione di conclusione negativa dei lavori della conferenza, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni.

3.2.6.- In ogni caso, è riconosciuta al Comune la facoltà di esercitate, nel termine perentorio di sei mesi, il potere di annullamento in autotutela.

La PAS decade in caso di mancato avvio della realizzazione degli interventi entro un anno dal perfezionamento della procedura e di mancata conclusione dei lavori entro tre anni dal loro avvio.

3.3. L’autorizzazione unica

3.3.1.- L’art. 9 disciplina il regime amministrativo dell’autorizzazione unica abrogando la disciplina disposta dall’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387[17].

Sono assoggettati ad autorizzazione unica:

• gli interventi di cui all’allegato C e
• quelli che, sebbene individuati come assoggettabili all’attività libera ed alla PAS, sono in contrasto con la pianificazione urbanistica.

Il procedimento è comprensivo, ove occorrenti, delle valutazioni ambientali di cui al titolo III della Parte Seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sebbene spetti al soggetto proponente la facoltà di richiedere all’autorità competente per le valutazioni ambientali che il provvedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA venga rilasciato al di fuori del procedimento di autorizzazione unica.

Nel caso di interventi sottoposti a VIA di competenza regionale, l’articolo rimette alle Regioni ed alle Province Autonome la possibilità di optare per il procedimento autorizzatorio unico in luogo della procedura di PAUR prevista dall’art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che, ove scelto come modulo procedimentale, deve concludersi nel termine complessivo di due anni.

Ciò posto, l’istanza di autorizzazione unica, corredata dalla documentazione necessaria, ivi compresa l’asseverazione di un tecnico abilitato che dia conto, in maniera analitica, della qualificazione dell’area ai sensi dell’articolo 20 del decreto legislativo n. 199 del 2021[18], è presentata dal soggetto proponente:

• alla Regione, per gli impianti sotto i 300 MW, e
• al Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica, per gli impianti con potenza superiore ai 300 MW e per quelli off-shore.

3.3.2.- Per gli interventi non sottoposti a valutazioni ambientali, l’articolo prevede che, entro dieci giorni dal ricevimento dell’istanza di autorizzazione unica, l’amministrazione procedente renda disponibile la documentazione ricevuta, in modalità telematica, ad ogni altra amministrazione interessata dal procedimento.

Nei successivi venti giorni, l’amministrazione procedente e ciascuna amministrazione interessata verifica, per i profili di rispettiva competenza, la completezza della documentazione. Ove, ad esito di tale verifica, si renda necessaria l’acquisizione di ulteriore documentazione, l’amministrazione procedente, nei successivi dieci giorni, provvede a chiederla al proponente. Quest’ultimo dovrà riscontrare alla richiesta documentale entro trenta giorni a pena di improcedibilità dell’istanza, fatto salvo il caso in cui, ai fini di tale produzione documentale, si sia resa necessaria una proroga che, in ogni caso, non potrà essere accordata per più di novanta giorni.

Entro dieci giorni dalla conclusione della fase di verifica documentale, l’amministrazione procedente convoca la conferenza di servizi i cui lavori devono concludersi entro centoventi giorni decorrenti dalla data della prima riunione.

3.3.3.- Per i progetti sottoposti a valutazione ambientale, l’art. 9, alla fase di valutazione documentale, aggiunge un ulteriore frammento procedimentale volto ad ottemperare, nei termini di trenta giorni, ai doveri di pubblicazione e di consultazione previsti dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.

In tal caso qualora, all’esito della consultazione, sia necessaria la modifica o l’integrazione della documentazione acquisita, l’amministrazione procedente per le valutazioni ambientali ne dà comunicazione a quella procedente (per il procedimento unico) che, a sua volta, ha facoltà di assegnare al proponente il termine di trenta giorni per la trasmissione della documentazione modificativa o integrativa richiesta.

Ove, entro detto termine, il proponente non depositi la documentazione integrativa, l’amministrazione procedente adotta un provvedimento di diniego dell’autorizzazione unica senza previa comunicazione del preavviso di rigetto.

Entro dieci giorni dall’esito della consultazione o dalla data di ricezione della conseguente documentazione integrativa, l’amministrazione procedente convoca la conferenza di servizi i cui lavori, anche in questo caso, devono concludersi entro centoventi giorni decorrenti dalla data della prima riunione. In tale ipotesi, però, il termine per la conclusione dei lavori della conferenza di servizi può essere sospeso, per un massimo di sessanta giorni, per i progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA o per un massimo di novanta giorni nel caso di progetti sottoposti a VIA.

La determinazione motivata favorevole di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico comprensivo del provvedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA e di tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati necessari alla costruzione e all’esercizio dell’intervento costituendo, ove occorra, anche variante allo strumento urbanistico.

È previsto l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi a seguito della dismissione dell’impianto, con stima dei relativi costi e le relative garanzie finanziarie da prestare all’atto del rilascio dell’autorizzazione unica, nonché le eventuali compensazioni ambientali a favore dei comuni.

Il provvedimento autorizzatorio unico è immediatamente pubblicato nel sito internet istituzionale dell’amministrazione procedente e ha l’efficacia temporale non inferiore a quattro anni. L’autorizzazione unica decade in caso di mancato avvio della realizzazione degli interventi, salvo proroga concessa su istanza presentata dal proponente almeno novanta giorni prima della scadenza del termine.

4. L’opposizione proposta dal Comune dissenziente

4.1.- In continuità con la normativa previgente, l’assetto normativo delineato dall’articolo 9 conferma la conferenza di servizi decisoria quale modulo procedimentale organizzativo di elezione per l’esame congiunto e contestuale degli interessi pubblici e privati sottesi al procedimento.

In tale contesto procedimentale, l’amministrazione procedente è chiamata ad operare una valutazione autonoma delle posizioni prevalenti espresse nel corso dei lavori della conferenza di servizi, senza che il dissenso espresso da una delle amministrazioni partecipanti, ancorché vincolato, possa considerarsi preclusivo all’adozione del provvedimento finale favorevole[19].

Con un apporto però decisamente innovativo rispetto alla disciplina previgente, l’art. 9, comma 10, lett. c), dopo aver previsto che l’autorizzazione unica costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico, specifica ora che «Nei casi di cui alla presente lettera, il parere del comune è rilasciato nell’ambito della conferenza di servizi. Nel caso di proprio motivato dissenso al comune è data la possibilità di ricorrere al rimedio in opposizione di cui all’articolo 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241».

4.2.- L’articolo 14, quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241 attribuisce già alle «amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini» la facoltà di proporre opposizione innanzi al Consiglio dei Ministri avverso la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi con l’effetto di sospenderne l’efficacia.

A seguito di tale opposizione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri invita le amministrazioni che hanno espresso il dissenso e le altre che hanno partecipato alla conferenza ad individuare una soluzione condivisa, che sostituisca la determinazione opposta.

Ove sia raggiunta l’intesa, l’amministrazione procedente adotta una nuova determinazione motivata di conclusione della conferenza. Altrimenti, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri che, in autonomia, può decidere di accogliere o meno l’opposizione e, conseguentemente, confermare, riformare o modificare in parte la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi.

Secondo la giurisprudenza amministrativa[20] il rimedio dell’opposizione ex art. 14, quinquies della legge 241/90 è attivabile solo dall’amministrazione che, in seno alla conferenza di servizi, abbia espresso un dissenso qualificato. Deve, cioè, trattarsi del dissenso espresso dalle amministrazioni preposte per legge alla cura degli interessi sensibili della tutela ambientale, del paesaggio e del patrimonio culturale, della salute e della pubblica incolumità, nonché dalle Regioni e dalle Province Autonome di Trento e di Bolzano nelle materie di rispettiva competenza.

In tema, il Consiglio di Stato ha escluso che i Comuni siano legittimati a proporre l’opposizione in questione poiché, in generale, e fatta salva la verifica da doversi apportare caso per caso, tali enti non sono definibili come le amministrazioni preposte per legge alla cura dei richiamati interessi sensibili. Diversamente opinando, secondo la giurisprudenza amministrativa, si giungerebbe a riconoscere ai Comuni una sorta di potere di veto in ogni procedimento in cui venga in rilievo uno dei variegati interessi rimessi per legge alla loro cura[21].

4.3.-Alla luce della nuova previsione normativa ci si chiede se l’inciso inserito a chiusura del comma 10, lett. c) dell’art. 9 del d.lgs. 190/2024 abbia portata innovativa rispetto alla disciplina generale dettata dall’art. 14-quinquies, l.n. 241/1990 nel senso di legittimare sempre il Comune a proporre l’opposizione nel caso in cui il suo dissenso sia stato espresso in seno alla conferenza di servizi con riguardo anche ai soli profili urbanistici sottesi al progetto di interesse del proponente.

Tale interpretazione che consente al Comune di presentare sempre e comunque opposizione (purché motivata) sembra essere supportata, oltre che dalla chiara lettera della legge, dalla collocazione sistematica che l’inciso in esame trova nell’art. 9, comma 10, lett. c), ossia dopo la specificazione secondo la quale l’autorizzazione unica è destinata a variare, ove occorra, lo strumento urbanistico.

In tal guisa, però, la novella legislativa riconosce all’ente locale un generale potere oppositivo in materia urbanistica svincolato, cioè, dalla tutela degli interessi sensibili in materia ambientale che, invero, mal si concilia con le esigenze acceleratorie e di semplificazione sottese all’intero impianto normativo introdotto con il decreto legislativo in commento.

Naturalmente, al fine di comprendere l’esatta portata applicativa della disposizione in esame, non resta che attendere i primi pronunciamenti giurisprudenziali in tema, che dovranno meglio definire il concetto di motivato dissenso dell’amministrazione comunale.

Quel che appare certo fin da subito però è che la possibilità del Comune di opporsi ai progetti in tema di rinnovabili, che vengano proposti nel proprio territorio, potrebbe limitare molto l’esigenza conclamata dal medesimo D.lgs. 190/2024 della massima diffusione di questi impianti (art. 2) e in definitiva il concetto stesso di interesse pubblico prevalente (art. 3).

[1]  “Disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, in attuazione dell’articolo 26, commi 4 e 5, lettera b) e d), della legge 5 agosto 2022, n. 118” pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 12 dicembre 2024.

[2] Il GSE nel proprio sito istituzionale e in dottrina G. Giustiniani, F. Gagliano, I regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, Roma, 2025, 11.

[3] D.Lgs. 8 novembre 2021, n. 199, Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, reperibile su https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2021-11-08;199; Decreto-legge 1° marzo 2022, n. 17 (c.d. Decreto Energia) convertito con modificazioni dalla L. 27 aprile 2022, n. 34, Misure urgenti per il contenimento dei costi dell’energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali, reperibile su https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2022/03/01/22G00026/sg; Decreto ministeriale 2 agosto 2022 n. 297, reperibile su https://www.mase.gov.it/sites/default/files/archivio/bandi/dm_297_02_08_2022.pdf; Decreto 21 giugno 2024, Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili, reperibile su Gazzetta Ufficiale.

[4] Decreto ministeriale 15 settembre 2022, n. 340, Attuazione degli articoli 11, comma 1 e 14, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, al fine di sostenere la produzione di biometano immesso nella rete del gas naturale, in coerenza con la Missione 2, Componente 2, Investimento 1.4, del PNRR., reperibile su https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2022/10/26/22A06066/SG.

[5] L’art. 26 della legge 5 agosto 2022, n. 118, Delega al Governo per la revisione dei procedimenti amministrativi in funzione di sostegno alla concorrenza e per la semplificazione in materia di fonti energetiche rinnovabili, ai commi 4 e 5, lettera b) e d) prevede che: «4. Il Governo è delegato, altresì, ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi in materia di fonti energetiche rinnovabili, anche ai fini dell’adeguamento della normativa vigente al diritto dell’Unione europea, della razionalizzazione, del riordino e della semplificazione della medesima normativa, della riduzione degli oneri regolatori a carico dei cittadini e delle imprese e della crescita di competitività del Paese.

5. I decreti legislativi di cui al comma 4 sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
6. a) […];
7. b) coordinamento, sotto il profilo formale e sostanziale, delle disposizioni legislative vigenti in materia di fonti energetiche rinnovabili, anche di attuazione della normativa dell’Unione europea, apportando le modificazioni necessarie a garantire o a migliorare la coerenza della normativa medesima sotto il profilo giuridico, logico e sistematico;
8. c) […];
9. d) semplificazione dei procedimenti amministrativi nel settore delle fonti energetiche rinnovabili, anche mediante la soppressione dei regimi autorizzatori, razionalizzazione e accelerazione dei procedimenti e previsione di termini certi per la conclusione dei procedimenti, con l’obiettivo di agevolare, in particolare, l’avvio dell’attività economica nonché l’installazione e il potenziamento degli impianti, anche a uso domestico».

[6] L’art. 12 del D.P.R. 8 giugno 2021 n. 327, Gli atti che comportano la dichiarazione di pubblica utilità, “1. La dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta:

1. a) quando l’autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell’opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati il piano particolareggiato, il piano di lottizzazione, il piano di recupero, il piano di ricostruzione, il piano delle aree da destinare a insediamenti produttivi, ovvero quando è approvato il piano di zona;
2. b) in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l’approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti.
3. Le varianti derivanti dalle prescrizioni della conferenza di servizi, dell’accordo di programma o di altro atto di cui all’articolo 10, nonché’ le successive varianti in corso d’opera, qualora queste ultime non comportino variazioni di tracciato al di fuori delle zone di rispetto previste ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753, nonché’ ai sensi del decreto ministeriale 1 aprile 1968, sono approvate dall’autorità espropriante ai fini della dichiarazione di pubblica utilità e non richiedono nuova apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

3.Qualora non sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio la dichiarazione di pubblica utilità diventa efficace al momento di tale apposizione a norma degli articoli 9 e 10”.

[7] L’art. 20, comma1-bis del D.Lgs 8 novembre 2021 n. 199 “L’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra ((…)), in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree di cui alle lettere a), limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell’area occupata, c), ((incluse le cave già oggetto di ripristino ambientale e quelle con piano di coltivazione terminato ancora non ripristinate, nonché le discariche o i lotti di discarica chiusi ovvero ripristinati,))

 c-bis), c-bis.1) ((e c-ter), numeri 2) e 3), del comma 8 del presente articolo)). Il primo periodo non si applica nel caso di progetti che prevedano impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra finalizzati alla costituzione di una ((comunità energetica rinnovabile ai sensi dell’articolo 31 del presente decreto)) nonché in caso di progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), approvato con decisione del Consiglio ECOFIN del 13 luglio 2021, come modificato con decisione del Consiglio ECOFIN dell’8 dicembre 2023, e ((del Piano nazionale per gli investimenti complementari)) al PNRR (PNC) di cui all’articolo 1 del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, ovvero di progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR”.

[8] Cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 2 aprile 2025, n. 2808, reperibile sul sito www.giustizia-amministrativa.it.

[9] Si veda ad es. la legge regionale Toscana n. 28 del 2025 che si limita sostanzialmente a recepire nell’ordinamento regionale le disposizioni del D.Lgs 190/2024 in tema di Autorizzazione Unica.

[10] È il caso della Regione Marche che con deliberazione della Giunta Regionale n. 344 del 17 marzo 2025 ha approvato tre disposizioni di adeguamento alla disciplina nazionale.

[11] In particolare, la Regione Sicilia con ricorso n. 10 dell’11 febbraio 2025 ha chiesto alla Corte costituzionale di “accogliere il ricorso e per l’effetto dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art.  9, commi 1, II e XIII e relativa tabella C del  decreto  legislativo  n. 190 del 24 novembre 2024 «Disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili» per violazione  dell’art. 14, lettera d), lettera l) e lettera n) dello Statuto speciale  della Regione Siciliana, nonché’ dell’art. 117, comma 3 della  Costituzione (competenza legislativa concorrente) e per violazione dei principi di sussidiarietà, leale collaborazione ed uguaglianza ex articoli  118, 120 e 3 della Costituzione”.

[12] Secondo il GSE “La pubblicazione della mappa permette di avere un quadro nazionale delle zone di accelerazione che potrà essere integrato successivamente da Regioni e Province autonome attraverso gli appositi strumenti urbanistici regionali, sovracomunali o comunali.
Le zone rappresentate sono state individuate sulla base delle informazioni presenti sulla Piattaforma Aree Idonee e potrebbero essere integrate con ulteriori dettagli laddove acquisiti.”

[13] Cfr. TAR Toscana, sez. II, 21 settembre 2011, n. 1412; TAR Sardegna, sez. II, 26 febbraio 2020, n. 118, TAR Veneto, sez. IV, 14 aprile 2025, n. 553, reperibili sul sito www.giustizia-amministrativa.it.

[14] Art. 136, comma 1, lettere b) e c) del D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42: «Sono soggetti alle disposizioni di questo Titolo per il loro notevole interesse pubblico:

1. a) […];
2. b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte seconda del presente codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;
3. c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici».

[15] G. Giustiniani, F. Gagliano, I regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, Roma, 2025, p. 55.

[16] D.P.R. 8 giugno 2001, n. 2001, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità.

[17] Art. 12, D.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, Razionalizzazione e semplificazione delle procedure autorizzative.

[18] Art. 20, D.lgs. 8 novembre 2021, n. 199, Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili.

[19] Corte di cassazione, sez. unite, 1° gennaio 2021, n. 2155, reperibile su www.onepa.wolterskluwer.it

[20] Consiglio di Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4527, Consiglio di Stato, sez. I, Adunanza di Sezione del 25 settembre 2019, parere n. 2534/2019 reperibili su www.giustizia-amministrativa.it.

[21] Consiglio di Stato, sez. IV, 19 giugno 2020, n.3931 reperibile su www.giustizia-amministrativa.it.